2011年4月18日星期一

「盡責任大國論」的雙重標準 ——以日本和利比亞為例

【明報專訊】冷戰結束後,其中一個最受注意的國際關係理論是「盡責任大國」論(Responsible Power),特別是配合中國提出的「和平崛起」、「和平發展」,令這理論不時被應用到中國外交,代表作包括牛津大學教授Rosemary Foot在2001年發表的論文,以及內地國際關係學者秦亞青等的觀點。主權國家享有什麼權利和義務,原來屬於國際法範疇,早在冷戰前已有規範,但當這變成國際關係理論,就包含了價值取向的基準。根據西方干涉主義的觀點,國家在國內不實行民主政體、剝奪人民自由,已是不盡責任﹔但中國社科院《國家健康報告》的「國家責任指數」,則以國家對外政策諸如裁軍、滅貧、援助、環保等各方面判斷是否負責任,而根據上述指數,「眾望所歸」的是中國排第一、美國排倒數第一。不少國際關係學者取兩者調和,以國家內政會否影響其他國家判斷責任。以此準則,近月的日本福島核電廠事故和利比亞禁飛區,均明顯存在雙重標準。

日排放核污水 不談是否違國際法

以日本核事故為例,日方資訊並非事實的全部,已成了不少國家的共識。以日本頭號盟友美國為例,把負責救援的航空母艦列根號駛離事發地點80公里,其實是外交姿態,顯示對日方資訊的不信任﹔俄羅斯對日本在事發初期拒絕曾處理切爾諾貝爾核事故的專家入境,一直耿耿於懷﹔中國外交部更直接,曾乾脆要求日方公布所有真相。這不是說日本政府一定故意隱瞞了什麼,但作為盡責任大國的基本調件,就是把足以影響其他國家的國內資訊原封不動公開,而這透明度被放在國家利益之上,令其他國家可以自行判斷。舉例,假如韓國一個月前已有資訊判斷是次事故為最高級別的7級,回應方式可能完全不同。

另一個盡責任大國理論的基本要求是它預知輸出任何不穩定元素前,必須知會受影響國家,哪怕那些國家處於不友好、甚至敵對關係。但日本排放核污水前,就是不談是否違反國際法,被知會的也只有遠方的美國,而不是鄰國中國、俄羅斯和韓國,更不用說朝鮮。以往日本老是批評朝鮮核試的輻射影響日本人健康,而且沒有通報,甚至連這次國內驗得的輻射也說「可能是鄰國核試的殘留」,若金正日在這關頭義正辭嚴地抽水,會是對日本身為盡責任大國的最大諷刺。

國際社會對中國嚴謹得多

根據同一盡責準則,國際社會對中國則嚴謹得多,SARS危機即為典型。在處理SARS初期,中國被國際社會批評隱瞞疫情,乃至被演繹為導致全球危機惡化的元兇,後來北京換人、換政策,並以較高透明度和國際衛生組織合作,才取回一定信譽,並被視為邁向盡責任大國的關鍵一步。中國初期的處理,其實和日本對核事故的態度頗為相似,包括輕視危機的嚴重性、過分信賴內部解決問題的能力、害怕引起民眾恐慌、地方官員拒絕承擔責任等,統一口徑都是「疫情/災情已受控制」。但中國當時面對的壓力是多方面的,一來有國際衛生組織的警告,二來有鄰近國家地區的示威,三來有西方主流媒體的抨擊,一時令中國成為「不盡責國家」的代表,例如《亞洲華爾街日報》當時的「香港被祖國出賣」報道就影響深遠。

日本輻射危機影響層面可能更廣,但本身有責任促進世界健康使用核能的國際原子能機構沒有大力施壓,西方各國和媒體也沒有重視日本鄰國的不滿﹔處理SARS的中國官員下了台問責,日方的「失責」則被輕輕帶過。我們在西方媒體只看到個別左傾意識形態明顯的專欄在不顯眼位置提出上述觀點,而且被當作多元聲音的裝飾,和SARS時「中國失責」的鋪天蓋地評論不可同日而語。

再說以往中國食品出品質問題時,美國一般禁止全中國的相關食品進口,儘管出現問題的只是個別地區。但現時美國禁止日本食品進口有明確定明事發範圍,反映前者在實際需要以外,似乎同時包含了政治施壓。這些對比背後有明顯信息,就是日本作為一個盡責任大國的「身分」(identity)深入國際民心,因而比「準責任大國」中國享有更大彈性。兩者的落差,就是兩者軟權力的落差。

對利比亞設禁飛區 不是常例

與此同時,西方又基於另一個盡責任前提——「對利比亞平民盡責任」,推動在聯合國設立禁飛區。其理據是卡扎菲政權屠殺平民、對外輸出難民,因此已是不盡責任政權,應被盡責任大國干涉。問題是,只要放在比較政治的框架,無論怎樣比較,這都是特例、而不是常例,都會比出一堆雙重標準來﹕

●假如禁飛區是解決人道危機的良方,則數年前聯合國早應在死亡人數百倍的達爾富爾設立禁飛區﹔目前索馬里、科特迪瓦等,都明顯有侵犯人權的準戰時暴行,也沒有不設禁飛區的理據,這正是不少非洲國家反覆建議的。

●假如「禁飛區」的定義可以是現在那樣,即對利比亞政府一切有可能用來侵犯人權的設備都予以空襲,則美國當年把伊拉克禁飛區範圍擴大到全國、再空襲它的疑似大殺傷武器就可以了,用不着後來出兵。

●假如西方判斷利比亞已出現人道主義災難,另一選擇是先提出派維和部隊,就像對蘇丹達爾富爾那樣(當時連中國也投贊成票)。美法等國沒有那樣做,也沒有邀請包括中國在內的聯軍維持秩序,而在空襲一輪後才提出,反映是先有空襲政策、才有禁飛區之設。

●假如法國忽然覺得自己有責任捍衛非親非故的利比亞人民,它自然更有責任捍衛前殖民地突尼西亞人民,但當突尼西亞前獨裁者一系列反人權的報告被公開,巴黎依然視他為盟友,甚至在茉莉花革命發生前不久,還問有什麼可以幫忙。

●假如美國判斷卡扎菲不能留,則它在1980年代長期支持的薩爾瓦多右翼獨裁者更不能留——薩爾瓦多內戰就像今日利比亞內戰,但角色設定剛好相反,政府軍是獲美國支持的右翼獨裁者,叛軍是左翼游擊隊,相同的是薩國政府軍對平民屠殺極多,但從無國家提出在薩爾瓦多這美國後院設禁飛區。

●假如朝鮮或伊朗乘機攪局,提出在巴林設立禁飛區以保護巴林人民,會是對盡責任大國論的又一諷刺。

「盡責任大國」是軟權力的反映

說到底,雖然卡扎菲近年改變策略投靠西方,但利比亞今天的處境,與卡扎菲政權過去數十年被賦予的「不盡責任」狂人身分息息相關。論暴行,不見得他比一系列獨裁者嚴重﹔論國內福利,利比亞實在不失禮﹔但論責任指數,他被認為得分極低。結果,哪怕設立禁飛區、再把這變成空襲令的理據再薄弱,其他國家為免被形容為與不盡責任國家為伍,包括中國和俄羅斯,也不敢提出大異議。

國際社會從日本和利比亞得到的信息,恐怕不是有哪種價值必須被捍衛,而是覺悟要通過爭取「盡責任」的身分,以及爭取定義「盡責任」的話語權,作為抵禦國際壓力的能力。說穿了,「盡責任大國」的身分建構、「大國責任」的規範,其實是軟權力的反映﹔日本和利比亞一天一地,足以成為建構主義在國際關係應用的新案例,取代「為什麼美國不擔心英國核彈」這教科書陳年案例,讓人明白虛擬身分如何轉化為實質利益與危機。

從維基解密一宗中國外交懸案談起

【咫尺地球】維基解密雖然在西方成為話題,但它的中國部分未有太多震撼內容,不過有個別外交條目還是值得注意的,特別是在今天艾未未案成為焦點之時。當然,我們難以核實相關資料來源,真偽得由讀者自行判斷,這裏只是談這些資料反映的現象。

軟禁高耀潔 吳儀施壓地方政府

根據維基解密聲稱源自美國駐華大使館在2007年3月13日的電文,中國政府一直不希望關注愛滋病的高耀潔醫生被政治化處理,也就是不希望阻撓她出國領獎,也不希望把她列為異見人士。事源美國婦女組織「生命之聲」把她選為全球女性領袖,邀請她到紐約領獎,但她所在的河南省政府官員卻加以阻撓,怕會為河南製造尷尬,從而影響地方政府的政績。當時尚未擔任國務卿的希拉里以個人身分向北京表達關切,北京高層也希望高耀潔低調出國,最後副總理吳儀介入事件,向地方政府施壓,讓高耀潔解除軟禁領獎。維基解密引述的美國外交官認為,中國外交部明白軟禁高耀潔不符合外交利益,但又沒有應付地方官員的手腕,才不得不讓吳儀出馬。

在國際關係層面,這類資訊假如屬實,有什麼價值?首先,學界已有不少研究針對官僚對外交決策的影響,例如美國各地大使館會否因為逃避責任而故意隱瞞部分情報,就是足以影響世界局勢的例子。但以往西方一般假定中國的舉國體制,會減低官僚的獨立影響力,相信個別官員不可能公然做出有違國家共識的微觀決定,但事實上,上述例子似乎並非罕見,反映中央和地方官員在涉及外交利益的判斷上,不時有不同意見。這類證據出台,足以影響西方對中國外交的研究。

中國作為單一政體國家,很擔心地方尾大不掉,對香港潛在的憂慮亦在於此。但從上述案例可見,就是沒有香港特區的獨特性,全國其他省市也有條件影響國家外交利益,因為它們的內部行為也可以直接對外交產生影響,哪怕它們的職權沒有香港處理涉外關係的彈性。外交部在香港還有聯絡員公署,在其他地方就沒有正式編制(不算外交協會支部一類組織),以致出現類似情况,外交部長不能處理(維基解密引述外交部高層曾嘗試處理而不果),還得依靠其他中央領導。維基解密引述的美國外交官甚至認為,這是地方官員刻意利用自己施政對外交的潛在影響來制衡中央。筆者對這判斷有相當保留,但假如類似矛盾持續出現,如何催生有效機制,來確保中央利益同樣被地方領導人考慮,值得注意。

外交高層對外強硬 對內疏通

西方評論員一般假定中國各級政府的微小動作都是全國方針,或反映了中南海的意願,並以此調節對中國的外交政策。但事實上,不少案例似乎都在地方層面先以我們難以想像的微觀原因定案,基於種種背景得到國際注視,才進入北京高層視野之內,再得到更高層次的定性,過程中,資訊有一定反覆。假如這發生在西方或日本,一切還容易解釋,例如去年釣魚島爭議期間,日本地方法院和外交部的態度就明顯不一樣。但中國以單一政體為人熟知,北京就難以輕易解釋,一國出現反覆信息也不理想,處理外交的高層有時要一方面對外顯示強硬姿態,另一方面對內疏通斡旋,或替不時改變的定性解畫。高耀潔最終還是變相長留美國,這是否最符合中國外交部的利益大可商榷。至於在北京自信愈來愈強之際,西方的關注會如維基解密所言換來正面回應,還是有反效果,恐怕商榷餘地更大,但也許這不是維基解密引述的美國外交官所關心的事。

美國布魯金斯智庫訪問學人、香港教育學院文理學院副教授及對外關係統籌主任 沈旭暉

2011年4月11日星期一

訪問菲律賓總統阿奎諾三世

【咫尺地球】菲律賓人質事件除了令港人難忘,也是菲律賓總統阿奎諾三世上任以來的最嚴峻挑戰。月前在一些朋友安排下,筆者曾在菲律賓與副總統比奈見面,獲答應轉交一些問題予阿奎諾三世本人作書面訪問。雖然阿奎諾三世的回覆「十分外交」,也難有什麼新資訊,但只要經過解讀,還是有一定價值的,現節錄部分答案如下﹕

■阿奎諾三世 □沈旭暉

□你怎樣評價香港特首當時(就人質事件)給你的電話?你曾說他寫給你的信不合體統,假如他的上款不寫上你的名字,而只是給菲律賓的政府負責人,會不會效果不同?

■我充分尊重香港特首這個職位,一如我尊重其他國家的官員。我希望和各國政府官員建立友好關係,包括香港特首在內。

(解讀﹕香港特首作為一個中國地方政府官員,在過去數月,已獲菲律賓「充分尊重」。)

□你會否擔心人質事件會影響菲港關係,特別是因為港人聘請了大量菲律賓家務助理,而間接影響菲律賓經濟?

■我希望香港和菲律賓人民會在這事情後繼續作為朋友一起工作,因為歷史上,我們的長期友誼一直是互惠互利的。

(解讀﹕菲律賓對香港經濟的貢獻,不比香港對菲律賓經濟的貢獻小。)

暗示來港作供多此一舉

□香港死因裁判庭剛進行了關於人質事件的審判,傳召了不少菲律賓證人出庭。你是否認為這樣傳召證人是對菲律賓的不尊重?菲律賓政府怎樣回應香港死因庭的報告?

■我們國內的聯合事故調查及檢討委員會主席、司法總長已說過,香港的死因裁判庭的發現,和我們國內調查的發現是本質上一致的。

(解讀﹕菲律賓司法總長德利馬曾表示會親自來港作供,後來透露在外交部建議下,發現無必要來港;若菲律賓認為兩個調查報告沒有不同,似在暗示「多此一舉」。當然,香港死因庭一致裁定事件是「菲律賓政府疏忽所致」,菲律賓報告亦批評處理官員「無能」、「玩忽職守」,但本質上,前者的對象是整個政府,後者是負責處理的政府官員。在內容上,香港死因庭報告與菲律賓報告也有若干差別,例如前者發現有死者若獲即時搶救,可能有存活機會。)

□人質事件發生後,菲律賓和中國的雙邊關係有沒有受到影響?

■事件發生後,中菲關係遇上一些挑戰,這是可以理解的。不過我們有決心維繫我們和中國之間的深厚友誼和合作關係。

(解讀﹕中國政府在人質事件後對菲律賓施加的壓力,沒有引起菲律賓的不理解,因為它已被歸入外交行為,與其他中菲問題一併處理。)

作美國棋子 保中菲關係

□美國在奧巴馬上台後,在亞太區重新活躍起來;你去年在人質事件後不久訪美,簽署加入美國的「千禧挑戰」援助計劃。你怎樣評估美菲關係,又會否繼續深化和美國的關係?此外,菲律賓會否把中國的崛起視為威脅?

■我們把美國視為長期盟友,考慮到我們的國家利益,我們希望和美國保持這種關係。至於中國,我們一直把和中國相鄰的距離,視為促進雙方經貿合作的優勢。

(解讀﹕菲律賓和美國的結盟關係是全方位的,目前不是中國足以取代的。「千禧挑戰」援助計劃是被研究員忽視的美國長遠策略,它通過美國政府制訂的「公平治理」、「經濟自由」、「造福於民」三大準則援助貧窮國家,來確保這些國家的發展模式符合美國要求,不少受惠國均在中國鄰近,包括菲律賓和蒙古。就是菲律賓政府表現欠佳,它依然是美國的棋子,這是它和中國交往的最大議價能力。)

美國布魯金斯智庫訪問學人、香港教育學院文理學院副教授及對外關係統籌主任 沈旭暉

2011年4月6日星期三

剛果風雲在香港﹕要釋法演繹「外交」嗎﹖(下)

【咫尺地球】上文提要﹕美國一間對冲基金公司入稟香港法院,向國企中鐵追討一筆關於剛果的爛帳,引伸出外交問題。香港法院應否受理此案、是否有必要交人大釋法,成了焦點。筆者認為,事件牽涉國際法有關「絕對外交豁免權」和「有限豁免權」的區分,在今次例子,採納絕對豁免權原則的國家(中國)固然不會受理,就是在使用有限豁免權的國家/地方(英治時期的香港),也可自行判斷其性質……

灰色地帶難逐一釋法

現在律政司認為「這宗案件是否涉及外交」的判斷,本身也涉及外交層面,因此建議人大釋法,說清楚什麼是香港不能處理的外交事務等問題。邏輯是對的,但假如連這些問題也以釋法解決,恐怕現時行之有效的涉外行為會大受影響,因為世上是不可能有一刀切準則判斷什麼是「外交」和「非外交性外事」的,怎樣劃線也後患無窮。以香港參與的區域反恐為例,它不在基本法賦予的八大涉外範疇內,香港卻簽署了不少條約,這屬基本法的灰色地帶;但據筆者向中港部門了解,特區參與前曾獲中央核准。換句話說,已有實質存在的約定俗成,處理基本法模糊之處。類似案例不少,單是筆者研究掌握的就有20多個,它們涉及完全不同的範圍,不少比外交豁免權更難處理。按上述提請釋法的邏輯,這些案例恐怕每個都要釋一釋,這不應是北京和香港樂見的。

簽署公約 國家豁免權設限

香港法院是否要使用絕對豁免權,也難以釋法解決,因為中國的絕對豁免權本身就在轉變中。表面上,中國以最古典的理論演繹主權的絕對性,以致不少愛國人士提起主權這名詞就條件反射的感冒。但事實上,改變已默默進行。以絕對豁免權為例﹐前外長李肇星已在2005年簽署《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》,這公約中國是積極參與撰寫的,承認在若干情况下,外交豁免權並不適用。以社科院法律學者王可菊的話﹕「公約在肯定國家豁免作為一般原則的同時,作出了對國家豁免加以限制的具體規定」。公約未在中國正式生效,但學者已研究如何配合制訂新的國內法。

何况在國際關係,不少國企、或國家部分投資的公司,都為外交承擔白手套角色,也代表國家接受援助。什麼時候要使用白手套涉及外交的靈活性,外交部不可能每次都像剛果案這樣連發三封公開信,因為這暗示了中國援助非洲的戰略目標。雖然這是心照不宣的事實,但北京一向曲筆交代,公開了,足以被上綱上線。

特區應設與「外交」對口「涉外」單位

說到底,無論這是否社會共識,律政司提請釋法的原因是「確定香港法院與內地行政機關有一致看法」。當律政司要中央定義外交,似乎已以「中央定義的外交即不能牴觸」演繹基本法18條。假如是這樣,則毋須釋法、單在操作層面,特區內部已可處理。例如特區政府可設立一個與外交部駐港特派員公署對口的法定機制(例如回歸前曾有計劃成立外事署、或外事專員),一方面統籌不同部門的涉外關係、以外事配合中央外交,另一方面在爭議發生時主動與外交部溝通,以從中央傳遞是否觸及外交的信息,並就相關議題反映港人意見。只要這對口單位得到法理依據,法院即能把它的資訊視為是否涉及外交的內部指引,毋須事事依靠釋法;當司法機關發現可能涉及基本法定義的外交層面而不能決定,可主動啟動機制,自可「確定香港法院與內地行政機關有一致看法」。但假如外交部在特區沒有提出下主動表示意見,則這只是參考,法院依然握有主動權。

這類建議自不成熟,但相信機制的存在是有價值的,否則基本法模糊處不少,特區政府始終會擔心政治敏感,而不敢積極拓展涉外關係;外交部也會因為擔心影響一國兩制的敏感,而不敢對香港涉外資源善用。中央政策組的劉兆佳教授曾對筆者說﹕「在政府,只有我一人會聽你說涉外關係,因為沒有部門會在操作層面以外,把發展這範圍的策略當作自己的責任。」劉教授高瞻遠矚,自不會健忘。正如外交部智庫上海國際問題研究院對中央政策組的顧問報告以「多孔主權」、「次外交理論」解說,香港涉外關係應承擔符合國家外交利益、中央又不方便做的角色。剛果案正是一個臨界點,可讓中央和特區政府思考上述結構性問題,只要處理得宜,既可為中國外交服務,也可為香港的國際身分保留應有的空間。

美國布魯金斯智庫訪問學人、香港教育學院文理學院副教授及對外關係統籌主任 沈旭暉

2011年4月5日星期二

剛果風雲在香港﹕要釋法演繹「外交」嗎?(上)

【咫尺地球】今年香港電影節有剛果電影登場,同時香港法院也上映一齣剛果風雲。筆者並非法律學者,不應評論此案的法律理據,但相信在國際關係角度,此案不同港人在菲律賓遇害(性質屬民事、影響屬外交),應屬中央的外交層面。現在無論是律政司還是被追討的剛果,均建議人大釋法,這似乎是不必要的,對香港和國家外交並無好處,因為對「什麼是外交」這問題,從來難以法律一刀切,只應以內部機制配合。

美國對冲基金如何成為剛果債主﹖

假如讓我們重組案情,表面上,一切簡單直接﹕追債一方是美國公司,由於剛果政府無力償還所欠的1億美元債務連利息,而這公司又得知中鐵投資剛果基建,於是就要求以這筆錢直接還債。中國不受追討,而中鐵在港上市,於是公司就到香港打官司。

但實際上,這間美國對冲基金公司從無在剛果投資,只是以極低廉價格購入剛果一筆壞帳,希望讓欠債國以原價還債,從而大賺一筆。這筆壞帳歷史悠久,源自剛果前獨裁者蒙博托統治的1980年代。蒙博托治下的剛果稱扎伊爾,背後由法國大力支持;蒙博托又參加不結盟運動,與運動要角南斯拉夫關係密切,跟其強人鐵托結成好友。蒙博托執政後期名聲甚差,好些法國對他的支持,都默許由南斯拉夫代為進行,例如蒙博托的歐洲僱傭兵主要來自南國,法國在他下台前夕,還試圖通過這軍隊力挽狂瀾。

換開礦權 「不設前提」中資受歡迎

在這背景下,蒙博托在1980年代向南斯拉夫借款搞國家水利工程,由一間南國公司出面借貸﹕在鐵幕下的南斯拉夫,這不可能不反映國家層面的外交支持。到1990年代,卡比拉父子推翻蒙博托上台,把「扎伊爾」改回「剛果」;南斯拉夫也煙消雲散,當年借出款項的那家南國公司,變成市場上的一間波斯尼亞公司。國際商會裁決剛果應向這間波斯尼亞公司作出賠償,惟後者明白帳目是前朝外交的爛攤子,不好追討,但來自美國的對冲基金卻發現奇貨可居,於是低價購入有關債務,要將之變成純商業追討。

假如南斯拉夫存在至今,即使前述的原借款公司上了市,據國際慣例,一般也會先寬免前朝遺留的外交債務。但現在卻出現了所謂「禿鷹基金」的財技,即逼窮國以新獲援助,償還原已不被追討的舊債,或曰死屍上找食物。它在拉美金融危機扮演了關鍵角色,常被NGO聲討。

至於中鐵在剛果的投資並非純商業行為,那更容易明白。中國近年進入非洲,靠國企當「白手套」投資各國基建,有時作出變相援助,換取的是開礦權,不要求直接還債,外交部都有檔可查。以往西方國家或IMF借貸給非洲,除了利率有時不優惠,還有大量附設條件,例如私有化、多黨民主等,因此非洲精英不少對聲稱「不設前提」的中資十分歡迎,這是中國成為非洲新力量的主因。

釋法演繹不符中央與特區利益

現在的爭拗是香港法院是否應受理此案,及怎樣善後。國際法有「絕對外交豁免權」和「有限豁免權」之分,因為國家有雙重身分,既有保護國民、提供基建的責任,也進行商業活動,從前英治香港便使用後者。但中國使用前者,現在外交部要求香港跟隨,在其角度是理所當然的,因為如前述,今次案件的來龍去脈三部曲(南斯拉夫借貸予扎伊爾,中國投資剛果,禿鷹基金利用第三國法院向窮國投機)均明顯有外交元素。

其實在今次例子,用絕對豁免權的國家固然不會受理,就是在使用有限豁免的國家地方,也可自行判斷其性質。例如英國立法禁止禿鷹向政府名單上的窮國追債,因為議員判斷這不是純商業行為,認為在英國如此追債不合國際道德,也損國家形象;有關立法的導火線,是政府要杜絕一宗禿鷹對利比里亞的訴訟而趕工,此前利比里亞女總統曾親自上英國電視游說。是否監管「投機國難」的訴訟,多少反映外交政策,當時英國政府就用盡一切法律賦予的空間,阻止利比里亞賠償。

美國布魯金斯智庫訪問學人、香港教育學院文理學院副教授及對外關係統籌主任 沈旭暉