帛琉這個「國家」……

【咫尺地球】本欄過去曾談及美國關塔那摩基地囚徒和中國疑似恐怖分子的關係，想不到最後捲入這問題的國家還有太平洋島國帛琉（編按﹕即Palau，北京官方譯名為帕勞）。九一一後，由於有「獵頭公司」隨意抓中亞平民向美軍濫竽充數，不少維吾爾人被無故囚禁。經過數年調查，好些在關塔那摩的維吾爾人被美國查明無辜，中國則認定他們是東突恐怖分子，他們唯有留在監獄，直到有國家願意接收為止。由於沒有大國願意公然為疑似恐怖分子開罪中國，連最願意接收這類難民的德法等國也加以拒絕，美國費盡心機，最終出手的就是帛琉。

以「獨立」外殼為美服務

為什麼這個面積不及香港一半、人口只有2萬的小國，居然不怕開罪中國？表面原因是它跟台北有邦交，連新建的總統府也是全靠台北金援，台灣內部盛傳陳水扁曾以訪問邦交國之名，把賄款親自帶到帛琉收藏，該國自也不介意進一步頂住北京壓力。實際原因則更簡單﹕雖然帛琉是聯合國成員國，被視為正式獨立國家，但在某程度而言，視乎對主權的定義，帛琉也可算作美國的外圍主權部分﹕它的存在就是為了以「主權國家」的外殼，為美國服務。

歷史上，帛琉和鄰近島嶼一樣，曾先後受西、德、日管治，二戰後成為聯合國委託的美國托管地。它在1994年獨立的方式，並非發表獨立宣言，而是通過和美國簽訂「自由聯合協定」(Compact of Free Association)。這協定文本早於1986年落實，但直到1993年才被公投通過，因為帛琉自治政府原希望國家是無核區，但美方反對，最後居民被迫妥協。根據協定，帛琉的國防由美國負責，外交需與美國咨詢，而且美國在未來50年有駐軍權，這是默許美國將當地列作核子基地，教人想起香港的一國兩制與 50年不變。同時，帛琉的收入來源除了旅遊業、漁業和敲詐海峽兩岸，主要還是來自美國援助，這類援助在「自由聯合協定」也被概括，居然是由美國內政部島嶼事務辦公室而非外交部負責。

從上述內容反映，帛琉作為獨立國和香港作為特區的具體分別，就是在於前者擁有形式上的國家主權，但實際運作上，美國政府當它是獨立國與國家特殊部分之間。

陳水扁嘉許為建國楷模

除了帛琉，太平洋還有馬紹爾群島和密克羅尼西亞聯邦，都是以類似方式獨立，世界各國法學家一度質疑究竟這是否真正獨立。如斯獨立，對美國有百利而無一害﹕它的戰略、軍事利益完全得到保證，也可減少對當地的援助數目，因為帛琉有了「與台灣建交」一類從前沒有的生財途徑。在外交層面，美國在伊拉克戰爭一類孤立狀況時，可以輕易動員這個主權國家支持，也可以利用這個主權國解決關塔那摩維吾爾囚徒一類敏感問題。在兩岸議題上，帛琉經常被陳水扁嘉許為台灣公投獨立建國的楷模，這符合美國意願而又毋須華府赤膊上陣硬銷。

這案例再次證明世界已步入次主權年代。假如美國持有領土神聖不可侵犯、一寸不能退讓的思維，帛琉是不可能獨立的，但獨立的帛琉卻能拓展美國利益。

日本的濱下武志教授一直研究主權國家以外的次主權國際行動體，相信香港、沖繩等實行由下而上的管治，以及享有一定程度的次主權，會更能促進地區經濟網絡發展，也會對所屬國家作出更大貢獻，帛琉模式不過是更進一步吧了。

中文大學亞太研究所研究助理教授 沈旭暉