【咫尺地球】新奧爾良風災逐漸變成「三分天災、七分人禍」的羅生門，內地評論「提議」美國應向孟加拉學習救災。提議大概一時未能為布殊接受，但我們不妨借鑑各國案例分析美國救災制度和相關行政體系的盲點。我們選擇的比較，來自前超級大國俄羅斯的「民防、應急和減災部」，通稱「特別情况部」(Ministry of Extraordinary Situation)。
俄羅斯特別情况部﹕「天人合一論」
這部門由葉利欽在1994年成立，和美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）的職責十分類同。FEMA出現於1979年，當時發生三里島核電廠意外，卡特總統決定成立一站式危機管理機構。FEMA在9/11後被併入國土安全部，前者的對象是天災，後者的對象是人禍，救災就多了一重行政手續，又多了一重政治工序。例如這次FEMA救援部隊必須先集合災民逐一檢查，確保沒有「恐怖分子」混雜，才可宣布起行，事倍功半，和整個國土安全部的設立一脈相承。
俄羅斯的特別情况部則開宗明義將「民防」和「減災」並列，這不能單說是視野不同，其實也是誤打誤撞的產品。1994年是俄國丘拜斯的「國家大拍賣」私有化高峰，包括讓民防軍隊私有化，原來的民防設施被迫移交特別情况部，部門才能夠以軍級配備同時應付天災人禍。它每年舉辦的演習，都假設《超限戰》提出的「人為厄爾尼諾」那類天災人禍一體化場景，一如軍事演習，內裏又分「恐怖式天災」（恐怖分子改變氣候或地理製造天災）和「天災式恐怖」（恐怖分子趁火打劫）兩大類。它成立時在卡巴蒂諾—巴爾卡利亞州的經典演習，就是假定當地同時出現自然和人為災害(即恐怖襲擊)。此外特別情况部不像FEMA那樣有明確版圖概念，毋須等待地方一級向聯邦一級信息傳遞，可主動出擊，甚至有一支救災小組跨國境執勤。
「美國例外主義」﹕「天、地、人」盲點
當然，美國人會說他們才是國際危機管理權威，每年都派大量專家到第三世界用最時髦的「3B5C1D」MBA理論教導各國賑災。問題是美國人本身未有相應危機思維，孟加拉人願意主動撤離，新奧爾良人卻不一定有此覺悟。自冷戰時代，美國人對人禍的敏感度相當高，甚至有家庭防核地下室，又有防外星人熱，但卻逐漸喪失同等的天災意識。不少風景優美的美國大城市建立在活火山旁，居民卻對國土安全部的傑作「鄰舍反恐計劃」（即幼稚園教材說的警惕陌生人）比防天災指引更熟悉。
九一一後，布殊民望急升，舉國團結，事前警告的視若無睹被按下不表，分配責任的《九一一調查報告》不受注視，大家相信God Bless America，共和黨皇朝一役確立。今天舉國大談問責，行政枝節被政治演繹，種族問題被重新炒作，FEMA官員人頭落地，一切變成God Damn America，民主黨希望靠一場天災扳回人禍造成的敗局。
這樣的對比，除源自官方危機意識的單軌灌輸，和2006年國會改選的「客觀需要」，也反映美國人不能接受對「第三世界式天然敵人」的無助。不能接受的背景有一個哲學基礎，就是所謂「美國例外主義」（American Exceptionalism）。這理論解釋何以美國在地球獨一無二，出自法國托克維爾的《論美國民主》，被19世紀末Frederick Turner等一群美國本土學者發揚光大，是美國大學社會科學的熱門課程內容，論據包括「天、地、人」三策﹕美國是上帝委派弘揚自由平等價值、不是建立於種族的國度﹔新大陸包含兩大海洋之間的處女地崇拜﹔人類在等級不森嚴的國家機會無限。這樣的教育總會影響潛意識，加上布殊政府和福音派教會結盟，美國獨特論和政治宗教重新結合，不少國民相信美國對外那一套的受眾「天、地、人」不同，未必會出現在如此「例外」的本土。卡特里娜直接衝擊了「天災人禍二元論」和「美國例外主義」兩大國民心理，在歷史的地位，足和九一一等量齊觀。
中文大學政治與行政學系兼講師 沈旭暉
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