就維基解密網站前不久披露美駐港總領館電文一事，中國外交部駐港特派員公署發言人9月26日接受中新社記者采訪，警告美勿干預香港內部事務，為近年來罕見表態。根據維基解密內容，美領館在香港十分活躍，不少香港政情都是其內部通訊內容，香港各界人士也是領館定期訪談對像。究竟美國歷來對香港的政策經過什麼調整，香港對美國而言又有什麼戰略價值？近年美國對香港內政有沒有實質參與，而又有沒有相關資料能被公開？
不同階段的港美關系
一直以來，研究中美關系的學者，普遍低估、甚至忽視過去美國在香港事務上的參與。這個現像，在冷戰初期尤其顯著，其時香港只被看成「中英關系的附屬物」，一般人以為美國對香港的興趣相對微弱，但其實香港對美國是具有高度戰略價值的，屬於一個超級大國和一個非國家個體之間的不對稱關系。學者丁偉、丘宏達、鄭永年等人的研究分別指出，雖然香港主權已回歸中國，但主權交替對港美關系的影響並不明確，港美關系還是頗為含糊。
美國對香港經濟、政治及安全的關注，可追溯到19世紀。當時美國駐港代表主要負責聯同中國打擊鴉片貿易，以及商議美國在東亞設立港口基地。但正如中國學者金衛星所言：「從美國的利益角度出發，香港的重要性，自19世紀起逐漸減弱，一直至20世紀。」到二戰結束後，美國才再一次重視香港的戰略價值，並判斷香港的軍事價值，將被其外交價值取代。自此香港成了西方防止共產主義向南發展的堡壘、美國通往共產中國的踏腳處。美國於1949年在其駐港領事館成立一個信息服務部門，其相關行動定義廣泛，一直是北京的眼中釘。近日北京駐港官員指美駐港領館的人員數目多得異乎尋常，就可追溯至上述背景。
1960年代起，香港對美國來說，更有了經濟的重要性，其時港美之間的經濟互動大幅增長，美國在香港的投資相當顯著。另一方面，香港除了是美國戰略性探索共產中國背景的信息中心，也成了越戰期間美國海軍艦只的後勤基地及休憩娛樂的中心。這時候，美國與香港的關系更難切割，而接待美軍的經驗，成了不少上一代港人的集體回憶。到了中英雙方就香港前途進行談判時，由於雙方表面上均不願引入第三國參與，因此美國保持低調，但這不代表它對中英談判的影響和結論漠不關心。相反，美國給予《中英聯合聲明》正面響應之余，多次重申美國在香港的未來持有重大的利害關系，而不少美方人員都暗示一天民主化和人權等問題尚未解決，香港仍然會引起國際爭論。
在上述背景下，美國會於1992年通過了《美國─香港政策法》，有效期到2007年。它不是一份條約，而是被美國會議員當作出台「香港經濟及政制發展」年度報告的依據。然而，《政策法》仍然為港美之間的互動，奠定了非常具體並受法律約束的基礎，自此美國在香港回歸後的10年法定期限內，有了公開評價香港狀況的官方平台。
若要從理論框架了解《政策法》，有兩點必須注意。首先，《政策法》重申維持香港擁有《國際公民與政治權利公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》所保障的民權的重要性。從第一份《美國─香港政策法報告》起，到最後一份報告，香港民主發展和人權的進度一直被美國監察著。譬如，美前駐港總領事郭明瀚在2005年公開表示：「（香港）人民要求的，是一個考慮到人民利益、負責任和高透明度的法治政府。因此，更大規模的民主能夠促進穩定。」
其次，《政策法》包含了自由現實主義戰略的另一基本特征，即對經濟開放自由和信息自由的重視，並以此來說服北京維系美國的特殊角色。可以肯定的是，港美雙方在自由貿易框架內的合作互相得益，其雙邊貿易並沒有隨著回歸而減少，反而由1994年的210億美元，增長至1997年的240億美元。根據香港特區政府統計處的數據，美國在香港回歸後，依然是香港的第三大貿易伙伴。香港乃至北京都樂見每年4月的《政策法報告》能對香港營商環境加以美言。而香港經濟對美國的貢獻，也得到前美國財長薩默斯的直接肯定。但這份肯定，最後還是回到政治議題去的，因為美方認為經濟自由與其它範疇的自由，都是民主的基礎。
美國對香港內政的態度
然而，若假定美國對香港的關注只局限在《政策法》的官方內容，也是不切實際的。根據這法案，美國一般不談超越基本法的香港自治範圍，不談香港民主和內地民主互動，只會淘空一切內涵支持民主：「加快民主進程符合香港最佳利益，美方支持香港透過改革選舉制度及普選加速民主化，並相信一個高度自治及法治的公開社會是香港保持繁榮穩定的必要因素。」但是就香港近年出現的兩次政改方案，美國卻擺出大為不同的姿態，顯示了一定影響力。
話說2005年，香港特區政府推出政改方案，被泛民主派所否決，美國當時的官方響應是「香港市民和政府應該根據《基本法》決定政制改革的步伐」，這是國務院外交部發言人麥科馬克的官話，也是香港民主派領袖李柱銘一行到美國拜訪賴斯時所獲的說法。然而，美國還是被北京認為與香港民主派一起反對方案，原因包括：李柱銘拜訪美國，被視為「漢奸」，國務卿賴斯跨級別接見，已是表態；賴斯說「強烈支持香港推行民主及普選」，仍是空話，但也超越了低調的傳統；眾議院國際關系委員會主席海德曾對政改方案表示「失望」，雖然後來說是「曲解」，但信息已廣泛傳遞；當時中聯辦副主任李剛警告美國領事不要對政改「說三道四」，反映北京認為美國早已不是旁觀者。
到了2010年，香港特區政府再提出內容分別不算太大的政改方案，這次形勢急轉直下。新任美國駐華大使當年6月訪港，在一個晚宴對此作了指標性發言，居然預測政改方案「將會通過」，又親口說出區議會方案、增加10席等細節，並「肯定」它們對落實普選有正面作用。2005年賴斯對香港民主表同情，2010年美國大使面對同一方案，卻「對爭議性議題可達成共識有信心」。這和以往美國不引述香港枝節、不作預測性表態、不演繹如何促進普選這「三不」默契背道而馳，當時筆者在座，印像特深。方案通過後，美國表示歡迎，北京沒有警告不要說三道四，愛國媒體更高調報道「美國支持政改」。
上述落差對香港公眾而言並不明顯，但對居中人而言，足以在政圈內產生震撼，並由此產生了兩個說法。第一個說法相信美國在其中扮演被拉攏角色，運用其影響力協助方案通過。另一個說法則認為北京關注的是維護香港穩定，而美國卻發現激進而不熟悉的民主勢力已在港冒起，一旦方案否決，與他們友好的溫和民主派就可能失去能量。誰是誰非，就得自行判斷了。
以上港美互動不止是密室政治，也帶來了港美關系的根本改變，我們可簡述如下：
經此一役，昔日香港政客直接邀請美國參與香港事務的民間手法大受打擊，香港新一代會視之為禁忌，以往李柱銘一代的國際聯系格局面臨終結，相似個別人士會受到進一步孤立，對此有愛國愛港人士視之為民心回歸的勝利。
從有利香港穩定發展的角度，泛民主派應與外國完全脫鉤，但能否真正做到尚有疑問。而沒有了李柱銘等人與美國的公開聯系，北京如何看待「激進但沒有外國背景的反對黨」和「較溫和但背景可疑的反對黨」，足以對特區政情一錘定音。
昔日個別美國議員關心香港，但未來美涉港政策會由行政、情治機關主導，民意元素越來越弱。外界深信，美國的取態與政改方案民主成分無關，而純粹是國家利益層面的評估。這一點，在北京未來決定對港政策時，必須引起注意。
沈旭暉 香港國際問題研究所主席
南風窗 2011年10月
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