然而﹐若假定美國對香港的關注只局限在《香港政策法》的官方內容﹐也是不設實際的。根據這法案﹐美國一般不談超越基本法賦予的香港自治範圍﹐不談香港民主和內地民主互動﹐只會淘空一切內涵支持民主﹕「加快民主進程符合香港最佳利益，美方支持香港透過改革選舉制度及普選加速民主化，並相信一個高度自治及法治的公開社會是香港保持繁榮穩定的必要因素」﹐這是美國駐港官員的官方立論。但是就香港近年出現的兩次政改方案﹐美國卻作出了大為不同的姿態﹐顯示了美國在香港政策不但扮演了一定角色﹐而且這角色甚至可能在關鍵時刻發揮影響力。
話說2005年﹐香港特區政府推出政改方案﹐被泛民主派所否決﹐美國當時的官方回應是「香港市民和政府應該根據《基本法》決定政制改革的步伐」﹐這是國務院外交部發言人麥科馬克的官話﹐也是香港民主派領袖李柱銘一行到美國拜訪賴斯時所獲的說法。然而﹐美國還是被北京認為與香港民主派一起反對方案﹐原因包括﹕(1)李柱銘拜訪美國﹐被北京視為「漢奸」﹐國務卿賴斯跨級別接見﹐已是表態﹔(2)賴斯說「強烈支持香港推行民主及普選」﹐仍是空話﹐但也超越了低調的傳統﹔(3)眾議院國際關係委員會主席海德曾對政改方案表示「失望」﹐雖然後來說是「曲解」﹐但訊息已廣泛傳遞﹔(4)中聯辦副主任李剛警告美國領事不要對政改「說三道四」﹐反映北京認為美國早已不是旁觀者。
到了2010年﹐香港特區政府再提出內容分別不算太大的政改方案﹐這次形勢急轉直下。新任美國駐華大使6月訪港﹐在一個晚宴對此作出了指標性發言﹐居然預測政改方案「將會通過」﹐又親口說出區議會方案、增加十席等細節﹐並「肯定」它們對落實普選有正面作用。2005年賴斯對香港民主表同情﹐2010年美國大使面對同一方案﹐卻「有信心爭議性議題可達成共識」。這和以往美國不引述香港枝節、不作預測性表態、不演繹如何促進普選這「三不」默契背道而馳﹐當時筆者在座﹐印象特深。方案通過後﹐美國表示歡迎﹐北京沒有警告不要說三道四﹐愛國媒體更高調報導「美國支持政改」。連北京一貫認為與美國關係密切的媒體《蘋果日報》也在關鍵時刻逆轉性支持方案﹐同一集團的雜誌卻在同期社論唱反調﹐一切十分不尋常﹐充滿著懸念。
對比下﹐英國的態度則相對劃一。2005年﹐英國駐港總領事說「改革建議明顯未能滿足期望07、08年普選的人，但香港正朝這方向前走一步」﹐暗示方案可接受﹔2010年﹐外相夏偉林說「方案令爭取終極普選的人失望，但仍可讓普選時間表進展」﹐如出一轍。2005年﹐英國批評北京干預一國兩制﹐2010年英國說功能組別應在2020年取消﹐北京均視之為倫敦認可的前提。反而美國駐港領事被問及功能組別時多番迴避﹕「民主沒有既定的模式可循，但卻存在一些至關重要的概念」﹐「是否合乎民主應由香港內部達成共識」……
上述落差對香港公眾而言並不明顯﹐但對居中人而言﹐足以在政圈內產生震撼﹐並由此產生了兩個說法。第一個說法相信北京為瓦解香港的泛民主派佈局多年﹐不惜在幕後拉攏華府﹐成功爭取美國運用影響力協助方案通過。另一個說法則認為北京強硬派其實希望方案拉倒﹐以免香港出現不穩定因素﹐美國卻發現激進而不熟悉的民主勢力已在港冒起﹐一旦方案否決﹐與他們友好的溫和民主派就可能失去能量﹐於是通過「義助」﹐讓對手啞子吃黃連。誰是誰非﹐就得自行判斷了。
以上港美互動不止是密室政治﹐也帶來了港美關係的根本改變﹐我們可簡述如下﹕
1) 經此一役﹐昔日香港政客直接邀請美國參與香港事務的民間手法大受打擊﹐香港新一代會視之為禁忌﹐以往李柱銘一代的國際聯繫格局面臨終結﹐相似個別人士會受到進一步孤立﹐北京會視之為民心回顧的勝利。
2) 北京希望泛民和外國完全脫鉤﹐卻不相信這目標會立刻達成﹐因此要重新標籤某些香港政客為美國的新代言人。沒有了李柱銘等人與美國的公開聯繫﹐北京如何看待「激進但沒有外國背景的反對黨」和「較溫和但背景可疑的反對黨」﹐足以對特區政情一錘定音。
3) 昔日個別美國議員關心香港﹐但未來美國涉港政策會由行政、情治機關主導﹐民意元素越來越弱。當美國國會議員發現香港對他們個人的仕途沒有利益可言﹐國際社會對香港的公開關注度就會逐漸降低﹐結果香港的國際化可能逐步退減。但北京是不會和美就處理香港事務達成完全默契的﹐因此中美就香港問題所表露的猜疑﹐還會繼續存在。
4) 北京深信美國的取態與方案民主成份無關﹐而純粹是國家利益層面的評估。北京決定對港政策時﹐重點也不全是港人﹐而會有相當比重算計美國。因此香港是否再推出爭議性的國家安全條例立法﹐非但要看民情﹐還得看中美關係。
沈旭暉 南風窗 2011年10月
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