塞班島雙非嬰：歷史的漏洞

港人相當熟悉的「雙非嬰」問題，近年在世界各地都有出現，包括近日被報道的塞班島。通過孩子出生在塞班島、讓他們長大後申請父母團聚這個獲得美國公民身份的漏洞，其實是一連串特殊安排的結果，想不到卻被中國移民公司「鑽空子」，可見它們的「國際視野」確實非同小可。

美國賦予所有境內出生人士公民權，原意並非完全為了方便移民或「普世價值」，而是因為美國立國早期擴張太快，不少境內人口需時歸化，不希望把麻煩帶到下一代。到了美國成為超級大國、全球交通大幅便捷化，政策就被兩類人濫用：拉美國家的非法入境者，和來自更遠地方的中產家庭，從而帶動了蛇頭、生育公司這兩個「行業」。

然而，中國護照持有人要到美國生育，難度還是頗大，既沒有護照免簽證待遇，費用也高昂。但「塞班模式」的出現，卻大大降低了門檻。塞班島是北馬里亞納群島的最大島嶼和首府所在地，除了是旅遊勝地，也因本港模特兒周秀娜在當地拍攝寫真集而為港人熟悉，至今這本簽名寫真集，都是筆者的國際關係教材。

北馬里亞納的正式身份，是美國「自治邦」（Commonwealth）， 地位和波多黎各、獨立前的菲律賓一樣。它原來和其他北太平洋島嶼一樣，二戰後成為美國託管地，但沒有像其他島嶼那樣和美國簽訂「自由聯合協定」（Compact of Free Association）變相獨立，而是要維持緊密關係，成為了美國最接近中國的領地之一。

北馬里亞納自治邦公民享有美國公民權，國防外交由美國負責，行聯邦法律之餘，也擁有若干自治權，包括以往的出入境政策。一九七六年建邦到二○○九年之間，那裏基本沒有中國雙非，因為它不但和美國本土一樣，沒有給予中國公民免簽證待遇，還一度禁止來自福建省的華人入境。原因據說是福建人多年前大舉非法進入北太平洋，使用偽造文件，鄰近的關島為了他們，甚至要在監獄臨時搭建帳篷，令福建得到與阿富汗、蘇丹、索馬里一般的待遇；加上當地出入境政策讓勞工無限期居留而不獲公民權，故一切相安無事。

直到北馬里亞納外勞出現人權問題，被美國本土政客關注，當地的出入境控制權在二○○九年被取消，包括對外勞的特別條款。由於擔心改變條例會影響經濟，當地惟有進一步發展旅遊業，但主要客源國（例如日本）經濟低迷，不得不打中國主意。

經濟因素令華人獲免簽待遇

在這些考慮下，美國才於二○○九年起，賦予中國公民進入北馬里亞納的免簽證待遇，這是中國人惟一能輕易進入的美國土地。值得注意的是，北馬里亞納通常和關島一起，給予免簽證待遇（例如香港特區護照到兩地都免簽），但中國護照只能到一處，連關島也免簽不了。

政策衍生「雙非嬰」潮，則絕非塞班島人所能想像。數字上，情況也許並不嚴重，二○一二年雖說上升了三十五倍，但也只有二百八十二人；而且據關島網友Cecil Ma引述當地《華音時報》編譯所言，全年新生者「百分之七十一是中國嬰兒」這數字也有水分，因為數字只記載「American-born Chinese」，包括已成為美國公民或居民的華裔子女，並非全是「新塞班島人」。

雖然紐西蘭等國近年修改法律，令境內出生的雙非嬰不再獲公民權，但美國要效法十分困難，因為這除了涉及憲法與理念，也觸及政黨的票源問題。若只要解決塞班島雙非，取消中國免簽就是，但這會影響本土經濟。較可行的是行政措施：由於塞班島只有一家醫院，設備有限，決定是否接受雙非父母的產子預約十分容易，當地也開始杜絕孕婦入境。這些舉措，似曾相識，說不定塞班島向香港取經，亦未可知。假如香港因為應付雙非嬰的經驗成為學習對象，而得到意料之外的國際地位，也是歷史的諷刺。