緬甸局勢挑戰《東盟憲章》

【咫尺地球】緬甸局勢發展至今，最尷尬的並非軍政府或僧侶，而是緬甸所屬的區域組織東盟。東盟成立時，堅持以水平方式協商運作(inter-governmentalism)，反對歐盟式垂直超國家架構(supra-nationalism)，但這原則在後九一一時代已被修正。2005年，東盟的《吉隆坡宣言》通過成立「名人小組」，草擬進一步整合的《東盟憲章》；2007年的《宿霧宣言》通過憲章初稿，原定在11月的新加坡峰會正式確認。

偏偏在過渡期，緬甸發生明顯有違憲章的政潮，東盟各國應如何處理？

《宿霧宣言》的妥協

根據《宿霧宣言》，未來的東盟將作出下列結構性調整：

一、成立正式法人機構「東盟委員會」，取代首腦茶敘，加強秘書長權力；二、委員會下設部長級委員會，負責安全、經濟和社會文化事宜，教人想起設立類似框架的歐盟《羅馬條約》，此外還有一個最受爭議的「人權委員會」；三、改變一致通過的東盟協商決策模式，改為某種形式未定的投票制，讓大多數意見可以實質干涉別國主權、內政。

這些改變，明顯希望在歐盟和舊東盟之間找平衡。然而什麼是投票機制、什麼是人權，都有大量模糊空間——須知亞洲各國在1993年通過《曼谷宣言》，內裏對人權的定義，就和西方定義明顯不同。緬甸有見及此，才勉強同意《東盟憲章》的出現，相信即使發生軍事鎮壓，也不會受干涉，東盟大概也沒有預計挑戰這樣快就出現。假如東盟真的不加干涉，《東盟憲章》的提議，可能名存實亡；但假如它有意干涉，成員卻根本未同意如何作集體決定、如何定義人權、如何限制干涉程度，無論作出什麼宣示，代表性都會受質疑。

至於干涉了緬甸、又何以不對泰國軍事政變說三道四，那條線應怎樣去畫，更是「新東盟」的考驗。

上繳主權．公投民主．形式主義

有趣的是，這些議題對東盟的壓力集中在各國政府，但在歐盟，卻被轉移到人民身上。凡是牽涉上繳主權的提案，歐盟各國多採用公投這直接民主方式表決，不交由代議政府決定；要重奪主權，也多採用同一方式。於是，一國政府可以就議題A上繳主權，就議題B保留權力，而毋須解釋何以有雙重標準，因為一切都訴諸直接參與的民意，政府也得到保險。

對大多數東盟國家而言，公投是難以經常出現的，因為這會挑戰國內政體的基本運作。各國人民也難以放心將國家權力通過政府完全送交第三者，哪怕是爭議較少的環境議題。政府也許會盡力照顧民意來加強認受，因為它們擔心國內民族主義反彈，也擔心外國干涉。問題是，在這些前提下，己所不欲，東盟國家自然不會積極扭轉其他成員國現狀。當去年的泰國政府和今年的泰國政府可能對緬甸有截然不同的表態，什麼是馬來西亞提出的「一個共同生活的社區的基本原則」這類水份問題，更難得到實質答案。難怪一般相信「新東盟」整合，還是經濟掛帥的形式主義。各國對緬甸束手無策，難道不是東盟擁護形式主義的又一宣言？