暴露制度結構性問題
保安局的外遊警示制度2009年開始使用，直接導因是2008年的泰國包機事件。當時筆者是包機事件的批評者之一，事後喜見制度落實，對政府回應危機的誠意感欣慰。問題是制度實行後，似乎誤解了「警示」和「報告」之別。保安局的風險評估是針對「風險的性質、程度及持續性」，這些都屬技術層面，所以保安局長說「根據專家意見，東京的輻射水平連照一張X光片的水平也不及，對健康影響不大，維持紅色警示是合適」。
然而一項國際危機管理研究常考慮的因素被上述公式完全忽略，即「不可測性」。筆者在清華大學訪研期間，曾參與它跟瑞典國防大學合作的應急管理項目，常聽同僚談起「風險」(risk)和「不可測性」(uncertainty)的分野﹕我們可評估到菲律賓旅遊有高風險，但菲律賓局勢是可測的，不大可能在一周內出現革命或災難。目前日本的不可測性卻極高，輻射危機可能解決，但也可能急速惡化，強烈餘震也可能出現。處理警示的官員昨晚對筆者說「必須看數據，不能憑感覺」，但美法俄等國的處理不是憑感覺的，從他們的動作，可見發生災難的可能性絕對存在。
只看數據 忽略「不可測性」
筆者向一位曾在美國政府處理東亞事務的朋友請教，他說美國的警示比日本的嚴重得多，因為「美國政府毋須處理日本社會的反應，可作出純科學判斷」。這正是警報的根本﹕哪怕最壞情況出現的可能性只有10%，預警都應為那10%作準備，保安局卻只負責轉述那90%的報道。各國假定最壞情況是不能拯救的，特區政府則相信最壞情況出現再派包機還不遲。
這制度的對象究竟是香港遊客，還是海外公民？理論上，制度是評估「前往海外時可能面對的人身安全風險」，特別包括「是否針對旅客」，但政府消息人士透露，不發黑色警示是要「考慮給予當地港人彈性」、「倘一刀切向東京發出黑警，反而可能令前線機組人員不願到東京，影響航班運作」，說明在日長期居住的港人、乃至機組人員，也被一併考慮。然而這些風險屬不同屬性，「遊客警示」和「撤僑」完全可分開處理；何況菲律賓被香港黑色示警，卻沒有聽說政府要把在那裏工作的周澄接回來。就是兩者一併考慮，也很少已部署撤僑的國家(不少僑民有必要工作)，只叫人「如非必要避免前往」。特區政府的思維有點特別。
保安局判斷「頗隨機」
不談日本案例，保安局的其他判斷也頗隨機。目前和日本同獲紅色警示的國家包括黎巴嫩，「因有持續大型示威遊行和暴力衝突而發出」。當地的危機是政府倒台，群眾遊行﹕這自然有風險，但類似狀態在不少名單內的「零警示國家」也有。例如斐濟是澳紐居民熱門旅遊點，但他們都知道斐濟近年政局動盪，軍人政變後廢除憲法、推遲選舉，備受國際壓力，危機隨時爆發。在美國政府的旅遊警報，奧巴馬的祖家肯尼亞榜上有名，因那裏出現過綁架、內亂。在香港的名單，他們都是安全的，反而被不少指數列為中東最穩定的國家卡塔爾卻得到黃色警示——大概因為那裏剛有零星遊行，而且不幸地被香港媒體報道。
說到底，警報是涉及人身安全的重要資訊，必須見樹見林，不是官僚的功課或哲學學究的自慰。類似警示在海外由研究國際事務的部門負責，發出前會諮詢駐當地人員、專家學者、業界代表，並非閉門造車。最需要這制度的人，其實是那些對國際形勢了解有限的一般遊客，他們簡單直接﹕八號風球不用上班、三號要；黑色不去、紅色去，僅此而已。不能排除有人接收了政府資訊，反而決定出發去日本，以為這不過像三號風球下衝浪。這樣的人只要有一個，而又不幸發生意外，制度的公信力就蕩然無存。
美國布魯金斯智庫訪問學人、香港教育學院文理學院副教授及對外關係統籌主任 沈旭暉
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