解構香港次主權 — 從曾蔭權致電菲律賓總統談起

【明報專訊】菲律賓慘劇發生後，有認為香港不是國家，只應通過外交部特派員公署周旋﹔也有認為曾蔭權致電菲律賓總統乃自取其辱，因地位不對等。最具代表性的是曾以「飽暖思淫慾」評論香港遊行的前輩阮次山先生﹕

「香港悲痛之餘不要過分……香港地區的特首，你不該打電話給人家的總統，你只能打給人家的外長或警察總長。菲律賓總統是國家元首，香港地區的特首不是國家元首，你不要搞錯了。要打也是胡錦濤打，不是你打﹗何况胡也不可能打，這小題大做……香港你這個特首必須知道你的地位，不是有這個悲劇就可以亂碰亂跳的……要菲律賓提出責任報告，報告提出來，誰有責任，關你香港什麼事？……我們碰到災難，碰到意外，就是要考驗政治人物的智慧跟你的處理方式。」

主權國家從不是唯一單位

阮老的代表性，在於其主權思維停留在前全球化時代。現實主義學者將1648至1991年演繹為威斯特里法主權體系，但主權國家從不是唯一單位﹕

●主權國家之上有歐盟等「超主權」（supra-sovereignty）；

●主權國家之下有「次主權」（sub-sovereignty），即國家賦予其領土在個別範疇有主權能量；

●主權國家競爭者為「片面主權」（unilateral sovereignty），多是單方面立國的分離主義運動；

●主權之旁有「類主權」（quasi-sovereignty），像當年東印度公司，或今天部分取代國家的跨國企業。

冷戰結束後，主權概念進一步模糊化，「主權成分」興起。筆者曾在不同文章參與了相關概念的研發，可作參考。

香港擁有的就是次主權

香港擁有的就是次主權。根據《基本法》，北京處理國防外交，但香港擁有高度自治涉外關係（external relations）權，包括涉外經濟、治安、文化、體育等，作為一國兩制的最後憑藉。何解非得把營救人質鎖定在國防外交，而非涉外關係﹖

●不少國際組織的參加單位是「經濟體」（member economy）。在亞太經合組織，香港、中華台北與中國平起平坐，特首與菲律賓總統一起穿民族服裝合照。香港參加世貿，因為是獨立關稅區﹔不能參加世衛，因為世衛出自聯合國。

●作為國際金融中心，香港是反洗錢金融工作體（Financial Action Task Force，FATF）成員。9．11期間，香港是FATF輪任主席，領導了不少國際金融反恐議題，美國曾專門表揚。菲律賓沒有參加FATF，反被列入「不合作洗錢國家」，特首足以在FATF表達對菲律賓安保不滿。就是派代表營救、談判、調查、起錨，也毋須觸及國防外交。

●警隊負責治安，軍隊負責國防，香港警隊、海關一直獨立和國際交往。9．11後，美國成立貨櫃安全計劃（Container Security Initiative），參與單位不是國家，而是港口。香港同意加入，成了中國境內唯一開放予美國檢查的貨櫃碼頭。菲律賓同樣沒有參加。

●香港獨立派隊參加奧運，澳門不能，因為在1996年，前奧委會主席西班牙人薩馬蘭奇為打擊祖國分離主義制定新例，規定只有主權國家才能參賽，舊成員不在此限，讓次主權變相分流，香港「舊權」略高一籌。

可惜回歸以來，香港未有充分發揮次主權優勢，經常因政治正確或其他原因投鼠忌器。像新加坡以經濟體身分簽署了大量自由貿易協定，香港才剛與新西蘭簽定第二個協定（CEPA為首個），這已是多年破冰成果。涉外危機出現時，政府明顯沒有次主權的既定方案，僅靠應變。就此筆者一直和當局交流，卻擔心特區政府根本沒有對口單位。若不制度化涉外方略，一國兩制是不能長久的。

轉捩點正是那電話

為比較，我們可舉另一次主權例子﹕菲律賓附近有一個北馬里亞納聯邦，它並非獨立國家，而是美國自治邦，塞班島就是其部分。世人多分不清其性質和帛琉等鄰近主權島國有何分別，反正後者也由美國內政部照顧。但假如塞班人在菲律賓被綁，北馬里亞納民選總督致電阿奎諾三世，相信可以接通。

在上述結構性局限下，我們卻須肯定特區政府的後期處理，轉捩點正是那電話。直到致電曝光，阿奎諾三世變臉，菲律賓上下才發現香港是次主權實體，不是上海廣州。筆者的菲國大學朋友嘗試解釋﹕政府絕非歧視香港，阿奎諾三世當時在會議指揮，警局不駁電話以免騷擾，只是基層警官行政失當。「香港特首致電要聽」這信息忽然傳遍世界，曾蔭權的電話、他將議題主動交給公眾的策略，捍衛了一國兩制的尊嚴，鞏固了香港的國際空間，值得久違的掌聲。這電話並不易打，不少港人一句「不是國家」即閉關，何况特首身旁不無自我矮化的信差，外頭還有阮老。電話撥出後，特區政府愈加得體，要求菲國提交報告、提出參與種種善後，都合乎次主權涉外關係章法。這不獲接聽的電話，將成為曾蔭權的政治遺產﹕「這次意外是對領導的政治智慧和處理方式的考驗」，阮老說的。