香港政制與蘇俄類比更合理?

昨天談及香港作為地方政府，民主化應和哪些國際案例比較，談及的都是西方案例。今天要談另一例子—— 蘇聯或俄羅斯。

提及蘇俄，是因為中國作為單一政體的非民主國家（或「威權政體」或「中國式民主」，反正就那麼回事），境內卻有一個「高度自治」的「特別行政區」，實在找不到完全相同的類比，惟有看看蘇聯的往事。有趣的是，蘇聯或俄羅斯都不是單一制國家，蘇聯介乎邦聯與聯邦之間，俄羅斯則是開宗明義的聯邦。

先說蘇聯時代的加盟共和國。理論上，那些共和國的地位十分高，烏克蘭及白俄羅斯甚至獨立前就是聯合國創會成員，但當地的領袖是根據地方蘇維埃（即地方議會）「選出來」，不會比現今中國地方人大更民主。若勉強比較，今天中國的少數民族自治區，可能與蘇聯的加盟共和國略似，但自主程度更低。

防地方不合作 手法百出

至於蘇聯解體後的俄羅斯，地方編制十分複雜，內部差異眾多，產生地方長官的演化過程繁複，細節未能逐一介紹。與大家相關的是，俄羅斯雖是聯邦，但也擔心地方選出「不和中央合作」的地方首長，具體思維與北京十分接近，處理方法也出現多次反覆。

俄羅斯建國初年，基本上採用委任制，因為承襲了蘇維埃制度，只能「委住先」。但當時俄國百廢待興，十分混亂，地方政府尾大不掉，紛紛改制，中央也在半推半就下接受，不久愈來愈多地方出現了直選制。強硬派卻認為，直選的結果只會令分離主義盛行，除了車臣等著名案例，還有韃靼斯坦等與聯邦政府另行簽約。

普京上台後決心整頓，早期的做法是採取「準委任制」，由總統提名地方行政首長候選人，交由地方直選議會通過或否決。若出現兩次否決，總統有權解散地方議會，並委任代州長。換句話說，在實質操作層面，地方議會基本上只能否決一次，這樣已算是平衡了中央與地方的利益。

到了梅德韋傑夫出任總統，對地方行政進行了一些改革，並為普京接受。二○一二年，莫斯科為在捍衞「國家安全」的前提下，提高地方行政長官的「民主成分」，對州長產生辦法又作出變革，規定地方議會有議席的政黨，都可向總統提名候選人，民眾也可以自薦方式自我提名（當然要達到一定門檻）。

提名名單送到莫斯科後，卻要交由總統篩選，剩下來的候選人交由全民直選。由於政黨提名候選人前，可與總統進行「協商」，以免真的被篩選掉，浪費了名額，所以在實際操作時，「總統篩選器」很多時候可以備而不用，是為「準直選制」。但對有分離主義危機的地方，俄羅斯每每「勸說」當地改回「準委任制」，筆者在此不贅。

有學界朋友曾把「香港式民主」與北韓或伊朗類比，其實更接近的類比，應是上述俄國地方政府，至於是否合理，則見仁見智。值得一提，這樣重要的問題，牽涉根本政體，中英聯合聲明及基本法都沒終極決定，確實出人意表。「集權國家的民主地方」，邏輯上本來就奇怪，究竟結局是喜還是悲，大家很快就知道。