美國總統特朗普簽署國會通過的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act) ，將之變成正式法案，有評論認為這是《台灣關係法》以來，華府對兩岸關係的最大政策調整。北京對此反應強烈，認為這違反「一中政策」、中美三個聯合公報，屬於「干涉中國內政」，台方則普遍表示歡迎，相信這會有助台灣在弱勢年代保持國際空間。究竟這法案對兩岸關係帶來多大真正影響？為此，筆者請教了在美國布魯金斯學會工作時的上司，曾任美國在台協會主席的卜睿哲博士 (Richard Bush)。
首先，《台灣旅行法》是《台灣關係法》的延伸，而根據北京立場，《台灣關係法》、與及後來列根總統給予台灣的相關安全保證，本身自然也是有違「一中政策」的，只是作為中美建交的默契，北京一直讓其實質存在，各方也心照不宣。這次的新法案，重點是容許美台所有層級的官員官方互訪，而不用像過往約定俗成那樣遮遮掩掩、巧立名目，例如通過「轉機」、「過境」一類藉口暗渡陳倉。北京認為這會向台灣釋出錯誤訊息，擔心這樣的常規接觸，實質上承認了「兩個中國」或「一中一台」，可算是華府搞局的小動作。
這樣的觀點，自然不無根據，而目前美國對中國崛起越來越憂慮，針對北京的聲音也越來越多，通過《台灣旅行法》這類基本上沒有成本的立場宣示予以制約，本來就是典型外交行為。然而，卜睿哲認為值得重視的是，只要仔細閱讀《台灣旅行法》的字眼，就會發現箇中並沒有任何強制性條文存在。換言之，即使是「法案」，但也維持了大量灰色地帶、迴旋空間，而這正是中美關係所需的。根據條文內容，重點主要有三點：
美國應該允許所有層級的美國官員前往台灣，與層級對口的台灣政府官員會面；
美國應允許台灣高層官員在受應有尊重的前提下進入美國，並與美方相應官員見面；
美國應鼓勵台北經濟文化代表處（或任何台方成立的代辦）在美國正式活動。
2018年法案Vs2016年草案
以上的關鍵字眼，包括「應該」(should) 和「鼓勵」(encourage)，而不是「需要」（need）、「一定」(must) 、「將會」(shall) 、「容許」(permit) 和「落實」(implement)。換句話說，《台灣旅行法》並沒有任何強制性、法律性的要求，必須美國行政機關作出任何具體跟進，一切都保留了空間；法案唯一使用「將會」(shall) 的字眼，只是國務院「shall」就行政官員訪台事宜，向國會提交報告。而所謂美國政策「應該」如何如何，其實是國會給總統和行政機關的「建議」，而不是「指令」。與此同時，美國總統其實早就擁有相關權力，去根據自己對「一中政策」和「美國國家利益」的研判，決定派遣、或不派遣任何層級的官員訪問台灣，以及接受、或不接受任何層級的台灣官員訪美。以往的做法只是約定俗成，未來的做法也只是新的約定俗成，依然可以隨時改變。
何況，單是根據《台灣關係法》，過去也曾有不少美國內閣成員訪問過台灣，例如馬英九時代訪台的美國環保局長Gina McCarthy就是閣員，當時北京也有口頭上抗議，但也只是口頭上抗議而已，相信連不少專注國際關係的人也已經忘懷。所以《台灣旅行法》既不能保證日後美台高層互訪定必順利，也不代表缺少了它美台高層就不能互訪。這個法案，本來就是給美國政壇各取所需的語言偽術。
其實《台灣旅行法》一類提案，從前也曾被提出過，上一次是奧巴馬任內的2016年，提案人同樣是這次的佛羅里達州共和黨參議員盧比奧，也就是近年最關心中國（包括台灣、香港）相關議題的新貴。然而和這次獲通過的法案相比，2016年的版本，有兩處字眼有明顯不同。例如2016年版本有「一定」(must) 一詞：「美國政府一定不能對美台雙方任何層級官員的互訪設立任何限制」，現在沒有了，就彈性得多；而現在版本「鼓勵」台北經濟文化代表處在美國正式活動，原版本卻是使用難以迴避政府責任的「容許」(permit)一詞。換句話說，和2016年版本相比，這次獲通過的版本，已經「和諧」了，語言偽術的成份更高，沒有任何直接具體後果，卻又能宣示簡單的政治立場，這也是法案能獲通過的一大原因。
《台灣安全加強法》胎死腹中
以往美國國會也曾嘗試向其他方向「完善」《台灣關係法》，例如2000年，所謂《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act) 曾被提出，並在眾議院獲通過，只是未能得到參議院支持，兩任總統克林頓、喬治布殊都不大贊同而已。根據這草案，美國應該加強協助台灣軍隊的訓練、加強其武備、強化雙方情報分享等，並建立美台之間的直接軍事交流聯繫。法案未能通過的原因，除了是內部政治角力，也是基於過份具體化的細節，並不利中美關係製造灰色地帶的潛規則。畢竟美國甚麼時候、以甚麼級別對台軍售，主導權一向掌握在華府，有沒有這法案都沒有分別。所以法案的實質重要性，不過是華府是否希望在那一刻刺激北京而已。
不過，灰色地帶歸灰色地帶，假如美台關係觸及某些形式表述，根據外交慣例，那就真的可以引起兩岸關係高度緊張。卜睿哲認為，一旦美國總統官方會見台灣的中華民國總統，或美台外長會面、互訪，或美國提出在台灣建立海軍基地等，中美台多年來的互動默契，就可能被打破。以目前情況看來，華府只是進行金正恩式的「brinksmanship」，嘗試不斷試探北京的底線，而不是真的希望全面惡化中美關係。然而，以特朗普的作風，又不能完全排除有意外之舉。不少朋友都記得他當選後、就職前，曾與蔡英文直接通電話，而且還在Twitter稱呼蔡英文為「台灣總統」，無論根據任何基準，北京都是不可能接受的。然而北京當時卻選擇忍了下來，一來當時特朗普未正式上任，尚未算是官方行為；二來特朗普其後確實迴避了和蔡英文直接溝通，與習近平則進入蜜月期。但特朗普會否在甚麼時候依樣葫蘆、挑釁一下，卻誰也說不準。
說到底，華府只是拿台灣作為其中一張牌，《台灣旅行法》和中美貿易戰幾乎同時出現，自然不是無緣無故的巧合。一方面，這是對北京的兩條戰線施壓，另一方面，這其實也是讓台灣攤分部份中美貿易戰的成本，到最後，台灣可能得不償失。問題是以今天台灣手中的牌，其實也沒有甚麼選擇的餘地，相反北京卻可以挑選合適的時機、合適的人物主動出擊。習近平連任後，在內地精英圈子當中，解決台灣問題的呼聲相信會越來越強，台灣偏偏遇上特朗普這類不按常理出牌的「盟友」，是福是禍，實在難料。
原載於亞洲週刊 4月號
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