國際案例與北京的差異：「一國兩制」是甚麼？

近日有中國前駐港官員發表言論，認為香港特區的教育事務也應直接向中央問責，因為教育也屬於國家利益層面，再次引來各界對「一國兩制」定義的討論。我們不妨問回最簡單的問題：在國際關係層面、與及在北京眼中，究竟甚麼是「一國兩制」？除了香港、澳門，還有甚麼類似案例可以比較？

對絕大多數西方學者而言，任何制度都應該放進不同框架分析。雖然北京不斷強調「一國兩制」這「偉大發明」「獨一無二」、對任何被歸類的說法都不認同，但西方學界還是傾向把它當作聯邦制（federalism）或不對等聯邦（federacy）的一種。制度無論如何定義，都有最根本的遊戲規則，就是哪些範疇屬於中央政府、哪些範疇屬於地方政府，應由法律清楚制定。知道了權限，地方政府就應好好守住這條界線，不越權，但也要捍衛屬於地方的權力，一旦中央政府越界，也是違背法律。假如那是真正的聯邦，其成立過程有國際社會背書（例如波斯尼亞內戰後成立的聯邦），一旦中央政府越權，還可能引來國際干涉。

但中國觀點一向有所不同，亦擅長自製專有名詞，因為演繹那名詞的話語權，必然在於自己。抗拒使用西方學術術語演繹「一國兩制」，除了面子問題，也是實際情況使然。根據北京演繹，「一國兩制」所賦予的地方政府權力，並不能單純的像西方習慣那樣劃一條線，不是《基本法》說明甚麼是「香港內部事務」，中央就不能參與，「一國兩制」的意思其實是「只要涉及一國層面的就沒有兩制」，而不是「一國和兩制涇渭分明」。

根據上述定義，只要任何地方事務涉及「國家利益」、「國家安全」、「國家統一」，就是「一國」的事，中央政府都可以管。至於甚麼是「國家利益」、「國家安全」、「國家統一」，卻是永不可能白紙黑字列明的，不同時候的定義，甚至可能完全相反；而負責定義的，又自然是當時的中央政府。

此所以地方電視發牌只要被認為有可能引入「外國勢力」，就可以是潛在影響「國家安全」；教育課程被認為宣揚「西方意識形態」，可以有損「國家利益」；如此類推，不涉及國家層面的地方事務，在有需要的時候，絕無僅有。數年前發生「剛果案」，當時筆者就問：本案涉及外交層面，自無異議，但「外交」和「外事」原來就是一線之差，究竟怎樣劃線？正如「涉及國家利益的內部事務」和「純粹內政」也是一線之差，究竟如何劃線？今天我們終於明白，北京認為根本不用劃線，因為劃線的邏輯很「西方」，「一國兩制」不是劃線的聯邦、而是一個整全概念，這樣才是符合中國這單一政體的政治哲學。

那全球有甚麼其他地方採用「一國兩制」？似乎沒有，因為一個中央集權政府使用單一政體方式演繹中央地方關係、而又賦予地方「高度自治權」的，除了中國治下的港澳，確是難以類比。回到現實，可想像的是，北京上述「一國兩制2.0」定義，在可見將來，都極難成為香港的共識；而港人對「一國兩制1.0」的期盼，也不容易為北京接受。兩種思想根本是亨廷頓所謂的「文明衝突」，香港也越來越符合他所演繹的「撕裂地方」，哀哉。