美國的「一國兩制」：塞班島邊檢權演化

香港高鐵「一地兩檢」方案爭議期間，不少國際案例都被提出，都是涉及過關、清關事宜。但那大多是以主權國家為單位，很難跟香港相提並論。美國收回北馬里亞納群島（Northern Mariana Islands）邊檢權的例子，反而值得一談。

曾有獨立邊檢與移民系統

北馬里亞納群島以首府塞班島（Saipan）最為著名，背景故事筆者介紹過不少。當地二戰後由聯合國委託美國託管，居民一度希望與關島（Guam）合併而碰壁，但依然希望與美國建立更緊密聯繫，最終促成了1976年成立「自由邦」（CNMI），作為美國主權範圍下的高度自治地，有獨立的憲法和民選政府，在美國國會沒有投票權，居民自動獲得美國公民身份。至於CNMI有沒有控制自身邊境的權力，則經歷了一番轉折。

自由邦成立時，CNMI基本上與北太平洋其他準國家看齊，曾擁有自身獨立的邊檢系統、移民系統，為美國政策製造了大量灰色地帶。特別是大批來自亞洲、尤其是中國的廉價勞工，前來CNMI從事低技術工作，如服裝生產，而這些服裝出口時，又算是美國「國內」，一來一回，當地設廠的商人，就牟取了暴利，至於勞工怎樣被剝削，就是另一回事。與此同時，由於從CNMI入境比進入美國本部容易，邊防都是當地人負責，也沒有意欲防止非法移民、雙非產子（反正福利都是美國本部提供），這也成了黑市移民美國的另類蹊徑。

「捍衞主權論」從沒出現

日積月累，美國對 CNMI 的獨立移民體系、人口政策、勞工制度，有愈來愈多不滿，加上不少醜聞被揭發，國內輿論開始要求把CNMI的邊檢權收歸聯邦政府。終於在2008年，美國國會通過《2008年合併自然資源法案》（Consolidated Natural Resources Act of 2008, CNRA），規定自2009年底起，美國國土安全部全面接管CNMI的邊境檢查和入境審批，美國的移民法和邊境檢查法規，全面取代之前的CNMI本地法案。與CNMI自行控制邊境的時代相比，美國對入境審查更嚴格，處理勞工的工作環境、逗留條件等，也和本部一視同仁。CNMI鑽空子的日子一去不返，成衣製造廠大量倒閉， 剩下來利用「一國兩制」的空間，就只有對中國遊客免簽，以及經營賭場這些業務。

對於這減低本地自主權的措施，CNMI 社會卻沒有什麼反彈。一來隨著2001年中國加入 WTO，來自中國的廉價產品，已經直銷美國市場，CNMI的「廉價美國生產」優勢已不復存在。另一方面，當地以剝削勞工促進經濟的「惡名」，嚴重損害聲譽，美國收回邊境權，也幫助了CNMI重新開始，減少了國際組織的針對性監察。當然，一些灰色商人在不能用舊方法牟利，但他們在旅遊業、賭場一類的新灰色地帶的實利更多，很快適應過來。

換句話說，自始至終，「捍衛主權論」基本上沒有出現過。一來CNMI沒有主權，也很珍惜作為美國一部份的身份，明白到「自由邦」的權力上限，不能為美國本土製造不便，無論憲法怎樣寫，這才是他們存在的實質基礎。二來他們明白要是美國有意減低當地自主權，有大量行政措施可以使用，不必如此迂迴。說到底，CNMI和美國本部如果沒有互信，就不會出現「自由邦」；假如單靠條約固化雙方關係，就失去這種「自由邦」在國際遊走的彈性了。

小詞典：塞班島（Saipan）

北馬里亞納群島自由邦首府，面積158平方公里，略大於香港島，人口52000人，是群島的經濟命脈所在，島上有美軍基地，曾是二戰的重要戰場。島上1970年代起發展旅遊業，早期主要吸引日本遊客，但近年中國遊客因為免簽而大批湧入，島上旅遊生態已徹底改變。