特朗普「新政」：美國總統權力有多大?

特朗普上台， 顛覆美國國內一切潛規則，也重構了全球秩序，愈來愈多人問一個美國政治入門問題：究竟美國總統權力有多大？雖然美國人對憲法互相制衡的分權原則十分自豪，但美國總統要是一意孤行、毫無自我制約，影響力還是遠超想像，也不是立法、司法機關能夠輕易監控的。

視乎總統是否要鑽空子

根據美國憲法，總統身兼「國家元首」和「政府首腦」兩大職務，也是美軍最高統帥，權力自然比議會制領袖大，主要靠「三權分立」、「聯邦vs地方」等框架制約，這些大家都知道。在行政機關內，總統是龐大行政機關的最高長官，只要不違背憲法，可以對聯邦機構任意下達行政指令，公務員理應唯命是從。特朗普早前頒布「穆斯林七國入境禁令」，署理司法部長耶茨（Sally Yates）抗命被解職，實屬合法也合理。對此，一般爭議也不大。

然而，總統只要鑽空子，行政機關的人事任免權就可以變成酬庸俱樂部，乃至廢除不少從前的「君子協定」。首先，美國總統自行任命白宮幕僚團隊，如助理、顧問等，毋須國會審批，因此班農（Steve Bannon）、庫什納（Jared Kushner）、伊萬卡（Ivanka Trump）等毫無從政經歷的家屬和親信，都通過這一途徑堂而皇之走進權力中樞，既無需任何民主程序，也無需黨內任何背書。

美國總統也有權掉換、任命絕大部分部門首腦及駐外使節，雖然要經國會聽證，但依然存有跟競選獻金有關的明顯利益輸送空間，並以駐各國大使為酬庸首選，對此筆者從前談過，不贅。美國總統也有權提名一些長期、終身職位，如最高法院大法官、上訴法院法官、聯儲局主席等，一旦上任，影響力就是跨總統任期的長期存在。只要有總統以非常手段影響這些任命，他本人的影響力也不難音容永在。

美國的立法機關（國會）、司法機關（法院）可以制衡行政機關，但在實際操作層面，供總統繞過立法、司法機關推行政策的灰色地帶，也不少。理論上，國會先討論、再向總統提交立法草案，經總統簽署成為法律；但總統對自己不滿意的立法，可以行使否決權，國會需要兩院2/3票數，才能再度推翻總統的否決，這在黨派爭執激烈的國會，並不容易。總統酬庸友好議員提出法案、籠絡議長，更是《紙牌屋》的現實。何況政策最終需要行政人員落實，總統也可以通過「行政命令」繞過國會，直接對聯邦僱員下達指令。雖然「行政命令」有可能被國會挑戰，也可能被下一任總統推翻，但短期內，仍然是總統「乾綱獨運」不二之選。特朗普並非濫用「行政命令」的第一人，奧巴馬八年任期內，就簽署了277條行政命令，列根則簽署了381條，他們是「濫權」還是「貪方便」，就見仁見智。

美國總統與司法機關的博弈，也有很多殺著。總統除了提名最高法院大法官，來影響司法系統在「自由主義 vs 保守主義」的平衡，也有「赦免權」。這權力直接由憲法第二條賦予，總統可特赦若干罪行，唯接受赦免者本人需認罪，總統亦需規定赦免範圍。總統也有權縮短某正在服刑的罪犯刑期，宣佈聯邦司法程序暫時凍結，或審判延期等。只要有創意，還有很多權力可以跨界使用，例如隨著針對特朗普團隊的「通俄門」調查不斷深入，白宮內部也成立了應急小組，希望憑總統的行政權力，對司法部門的調查進行「反調查」。

軍事方面，理論上，也受三權分立的制約，但總統由於身為三軍司令，戰爭與和平，往往繫於一念之間。雖然在上世紀越戰後，國會出台了 《War Powers Resolution》，大幅限制了總統向海外派兵的權力，但9/11後，不但打回原型，甚至變本加厲：國會賦予了總統對「反恐」軍事行動的極大自主權，只要總統將海外目標定性為「恐怖分子」，他對美軍的海外部署、作戰指令，就不難繞過國會，直接下達。喬治布殊總統憑藉此權力，輕易發動了阿富汗戰爭、伊拉克戰爭，奧巴馬的大規模「無人機」打擊，也是依樣葫蘆。特朗普繼承了上述傳統，威脅各國，自然不在話下。

美國總統也享受「行政特權」，可以以「國家機密」為由，拒絕向公眾、司法機關公開特定信息。在不同環境下，總統對「國家機密」可以自行解讀，例如能否在社交媒體Twitter發放「國家機密」，就是不同總統很個人的演繹。這解讀同樣可能受法院審查，並有可能被推翻，例如尼克遜總統在水門事件中，一度拒絕向檢方提交涉案錄音帶，後來最高法院才裁定「行政特權」無效；但更多時候，總統自己演繹了甚麼是／不是「國際機密」時，例如和外國元首閒談、發放Twitter時，其他機關已經來不及反應。

最後，美國總統有權宣佈國家進入「緊急狀態」，從而提升自己的管治權。內戰期間，林肯總統就是通過這一途徑，繞過國會對自己的限制，暫緩執行「人身保護令」；二戰期間，小羅斯福總統也以「緊急狀態」名義，對國內美籍日裔居民強制遷徙，也就是把他們搬到集中營。其實憲法並沒有明文規定總統在國家進入緊急狀態後，擁有更大權力，每當如此舉動，事後都可能被司法審查，不過總括而言，是遠水不救近火。

總之，在憲法的背後，依然有大大的灰色地帶，供美國總統便宜行事。目前美國不少政府部門、自由派輿論對特朗普怨聲載道，不過平心而論，特朗普還遠沒有完全行使他作為總統的全部權力，甚至連灰色地帶的中位線也未到達。假如其他機關對他和他家族的調查越來越著力，特朗普在灰色地帶的反撲，也會越來越激烈。那時候，我們就更能客觀檢視究竟美國的分權制衡原則，到了關鍵時刻，還有多大效用了。

小詞典：水門事件

1972年，美國民主黨在華盛頓水門綜合大樓的總部遭入侵，入侵者後來證實與共和黨競選委員會有直接聯繫。時任總統的尼克遜試圖運用權力，掩蓋事件真相，一切資訊曝光後，他曾指示在白宮內部安裝竊聽設備的醜聞，也被揭露。面對國會彈劾的壓力，尼克遜被逼主動辭職，再由新總統福特對其特赦，此後美國行政機關權力一度急降。