高鐵香港站「一地兩檢」爭議期間，有法律學者提出「地下主權論」或「地下授權論」，雖然普遍被視為過分超前、創新，但在國際關係上，卻不能算是原創。為這個概念發揚光大的人，乃前美國總統克林頓（Bill Clinton），應用對象則是以巴衝突中的耶路撒冷舊城區聖殿山。筆者去年曾與中文大學全球政治經濟碩士課程（MGPE）的學生到當地考察，對這個理論的創意，印象特深。
舊城劃為五大區域
時為2000年底，以色列總理巴拉克（Ehud Barak）、巴勒斯坦領袖阿拉法（Yasser Arafat）在克林頓斡旋下，在美國大衞營（Camp David）進行和談，宗旨是落實《奧斯陸協議》（Oslo Accords）。當時距離阿拉法、以色列前外長佩雷斯（Shimon Peres）和被暗殺的以色列前總理拉賓（Yitzhak Rabin）齊獲諾貝爾和平獎只有數年，外間對以巴完全和解依然審慎樂觀。和談的最棘手議題，正是耶路撒冷主權問題。在今年出版的《耶路撒冷舊城方案》（Track Two Diplomacy and Jerusalem: The Jerusalem Old City Initiative），親歷以巴和談的以色列學者Menachem Klein對此有詳細梳理。
耶路撒冷舊城由基督教、伊斯蘭教、猶太教共同奉為聖地，以色列和巴勒斯坦均視耶路撒冷為本國「不可分割的首都」，即使英國管治巴勒斯坦地區期間，對聖殿山問題也只能打馬虎眼，更曾爆發猶太人和阿拉伯人因崇拜的大衝突。
1967年「六日戰爭」後，以色列版圖終於擴大至東耶路撒冷，包括舊城這個三教聖城區域。把整個舊城劃分為五大區域，包括西部的基督徒區、亞美尼亞區，東部的穆斯林區、猶太區，以及與後兩者接壤的聖殿山。聖殿山內，不僅有猶太教的聖殿，也有伊斯蘭教聖地圓頂清真寺、阿克薩清真寺（Al-Aqsa）；同時聖殿山的地下空間十分廣闊，據信有更多與猶太教、伊斯蘭教相關的宗教遺蹟埋藏。以色列堅持對聖殿山擁有「完全主權」，持相同訴求的巴勒斯坦絕對不能接受，而且雙方都不只要向自己的持份者交代，還分別要向全球猶太人、穆斯林交代，令大量國家都能對爭議發聲，妥協極難。
在談判過程中，以色列一度釋放妥協訊號，包括提出與巴勒斯坦共享對舊城的主權（所謂「Joint Sovereignty」），或者讓以巴雙方都不再堅持對舊城的主權訴求，唯需巴勒斯坦和整個穆斯林世界，承認猶太教與舊城聖殿山的宗教淵源。然而巴勒斯坦始終堅持對舊城宣示「完全主權」，而且強調是排他性的。面對阿拉法特的態度，以色列在談判後期，一度考慮進一步讓步，承諾將舊城聖殿山區域的大部份主權，完全轉讓給巴勒斯坦；但作為交換條件，巴勒斯坦方面需要承諾，不在聖殿山範圍內進行遺址發掘工作，以免傷害猶太教徒感情；同時巴勒斯坦也要在聖殿山內部，安排特定區域，供猶太教徒禱告。巴勒斯坦認為這是以色列「以治權換主權」的陰謀，依舊沒有認可。事實上，阿拉法特承受其他阿拉伯國家（也就是他的金主）不少壓力，聖地問題一寸也不能退讓，自己的無力感，也是有口難言。
克林頓當時相當積極促成以巴妥協，那是他在國際舞台的告別作，力求將以巴和解的完全實現，作為自己任內的最大政治遺產，要是成功，足以名垂青史。因此克林頓徵集了不少專家提出創意解決方案，談判期間的最後秘密武器，就是拋出了「地下主權論」：建議從「橫向」和「縱向」兩個維度，對聖殿山進行主權劃分。
具體而言，美國與以色列提出的方案一是，將圓頂清真寺、阿克薩清真寺兩大伊斯蘭教聖地的主權，送歸巴勒斯坦；兩所清真寺之外的地面舊城區主權，將交由國際社會，由聯合國安理會負責管治。假如巴勒斯坦不接受，堅持持有舊城區「完全主權」，就討論方案二：將聖殿山地面以上部分的主權，「完全」交於巴勒斯坦；但從聖殿山地面往下0.5米的空間，交由聯合國安理會管治；而在更深的地下空間，即可能有猶太教遺跡被挖掘的地底，則由以色列擁有主權。在這樣的安排下，穆斯林和猶太教徒都可以在聖殿山不同區域、空間進行宗教活動，互不影響；而聯合國安理會則作為緩衝地帶的管理機構，避免以巴雙方在聖殿山內部衝突爆發。
「地下主權論」不但是以巴衝突的突破性建議，同時也是國際關係、國際法的顛覆性創作。根據傳統對主權的定義，都是強調其「不可分割」，就是近代多了我們曾多次介紹的重疊主權、共同主權等應用，也從來沒有就「地上主權」、「地下主權」分開處理。不過，海洋法早有談及大陸架、海床等「地下世界」的主權定義，而一些跨國交通工具，例如英法隧道，也作出了創意安排：英法隧道中間有一個標記，作為英法分別持有主權的隧道部份，但在這個標記的延伸上方海面，只要不在英法原有的領海，就不屬於英國、法國主權，因為海洋法規定，人為建築（例如人工島）不能用作爭取領海或專屬經濟區之用。所以聖殿山方案假如真的落實，在國際法層面，也不是不能解釋，不過細節就需要認真理順了。
無論如何，「地下主權論」依舊沒有打動巴勒斯坦和背後的全球穆斯林，最後克林頓還是要回歸「主流理論」，但他向以巴雙方提交的指導性提案「The Clinton Parameters」，還是滲入了「地下主權論」。這份提案涵蓋約旦河西岸與加沙地帶的以巴領土劃分、以巴雙方各自安全與防務協調、耶路撒冷舊城區的主權和治權劃分、難民安置以及停火等關鍵領域，其中耶路撒冷舊城區按照既有的族裔、信徒聚集區域劃分。而對爭議焦點聖殿山，克林頓方案呼籲各方承認巴勒斯坦擁有對「絕大部分區域」的主權，但以色列擁有哭牆及其鄰近區域的主權，同時以巴雙方對於聖殿山的地下空間，則擁有「共享的功能性主權」（shared functional sovereignty），亦即任何一方對發掘聖殿山地下部分，都要得到另一方同意，否則雙方都需凍結對聖殿山地下空間的發掘。國際法對主權的所有彈性，全在於此。
以巴雙方因為內部壓力，都只表態對克林頓方案「有保留接受」，然而雙方在「有保留」的部分，依舊不能達成共識，因此這份提案還是不能付諸實踐。不久克林頓落任，以色列鷹派沙龍上台，對阿拉法特採取強硬路線，以巴和談的機會一去不返，今後有沒有可能再有「地下主權論」應用在聖殿山，尚未可知。但隨著國際關係發展日新月異，地上、地下主權有不同處理，並非天方夜譚，而只要再動腦筋，內裏大有乾坤。理論也好、國際法也好，從來都是與時並進，並非虛言。
小詞典：哭牆
耶路撒冷舊城內，聖殿山下西側的古城墻殘垣部分，現稱為「西牆」，又稱「哭牆」，是整個古城牆最靠近聖殿的部分，亦是猶太教信仰中僅次於聖殿山遺址的聖跡。原屬額圖曼帝國，一戰後被英國託管；1948年，約旦在第一次以阿戰爭中控制了舊城區，此後19年內禁止猶太人前往禱告。直至1967年六日戰爭，以色列奪得舊城，聖殿山爭議就持續至今。
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