沖之鳥是島還是礁？

上月底，台灣漁船東聖吉16號在距離沖之鳥礁（日本稱沖之鳥島）150里海域捕魚時，被日本海上保安廳扣押，理由是「擅自闖入日本專屬經濟區」。

最終台灣政府向日方交出176萬新台幣保證金，日方才釋放漁船，當時仍是總統的馬英九隨即說：「沖之鳥是岩礁而非島嶼，台灣不接受日本以此劃出專屬經濟區範圍之片面主張。」日本外相岸田文雄反駁，稱日方將沖之鳥視為島嶼，有《聯合國海洋法公約》依據。

究竟沖之鳥是「島」還是「礁」？這是國際法課程常見題目。在自然地理意義上，沖之鳥是露出海平面的數塊岩石，總面積不超過10平方米，各方都無否定它屬於日本。問題是這數塊岩石極度遠離日本本部，假如鄰近海域都算作日方專屬經濟區，日本在太平洋的勢力範圍便會大增。

據《聯合國海洋法公約》（下稱《海洋法公約》）第八部分第121條「島嶼制度」規定，「島嶼是四面環水、並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域」，擁有類似陸地領土的領海及專屬經濟區，但同時指出「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟海域或大陸礁層」。雖然日本近年加緊在岩石周圍人工築島，並建立氣象站，但目前沖之鳥仍不具備讓人長期居住的條件，事實上也無人口居住，中國、南韓等鄰國都強調那是「礁」而非「島」。

2008年，日本政府向聯合國大陸架界限委員會（CLCS）提交議案，以「沖之鳥是島嶼」為依據，請求審議。中韓隨即抗議，稱日方主張違反《海洋法公約》，此後雙方各執一詞。台灣與日本關係微妙，長期以「定義尚有爭議」為官方的沖之鳥立場，直至這次「東聖吉事件」，馬英九首次就「沖之鳥問題」發表措辭強硬聲明，才確定台方視之為「礁」。

2012年，CLCS就日本提案作出決議，支持日本就沖之鳥以北至日本本土範圍的劃界，但就沖之鳥以南的海域問題，則表示「在中韓兩國的陳述未獲解決前，委員會無法就日方提案中涉及沖之鳥的部分作出決定」。這「語言偽術」被各方各自表述：中韓認為CLCS 否決了日本「沖之鳥是島」的主張，日本則認為 CLCS是對之認可。日本選擇 CLCS 製造國際輿論，是為了避免與中韓直接衝突（如司法仲裁），但其擴張海洋影響力的戰略意涵，與中國在南海大舉造島工程大同小異，自難免針鋒相對。

究竟何者佔道理，幾乎註定是無頭公案。國際法在「島嶼Vs岩礁」的界定上，本就十分模糊，《海洋法公約》並未就「岩礁」定義，各方自然都能找各自的專家背書。何況CLCS只是聯合國一個科學性勘測機構、而非司法仲裁部門，《海洋法公約》附件就指，CLCS 的決議不影響國家領土劃界。CLCS 的程序規定也指出，一旦牽涉領土爭議、且當事國未能就議案達成一致意見，CLCS 應拒絕審議，所以2012年的判決，就是沒有「語言偽術」，也沒有一錘定音的作用。

最有趣的，還是台灣在這場博弈的角色。馬英九不顧日本反彈，作出高調表態，正如早前視察太平島，不但是卸任前爭取政治遺產，對個人「大中華情意結」的交代，也是對蔡英文政府外交空間的刻意制約。蔡英文有意重進南向政策、並加強與日本交往，平衡過份依賴大陸的現狀，但馬英九偏偏在成為過渡政府期間，把南北各鄰國把爭議模糊化的默契一一打破，蔡英文如何接招，就考外交功力了。

小詞典：聯合國大陸架界限委員會（CLCS）

聯合國根據《聯合國海洋法公約》設立的機構，負責對大陸架外部界限進行勘測，對沿海國家的大陸架外部界限相關事宜作建議，以協助《公約》相關條款執行。委員會由海洋地質專家和法律顧問組成，負責提供科學和技術意見，但本身並非判定國家領土爭議的國際司法部門。