曾幾何時，北美洲的主人是印第安人，他們的土地怎樣被美國、加拿大逐步蠶食，是悲壯的歷史。不過這並非純粹的歷史：到了今天，印第安人的土地，依然是美國境內的「nation」，這種「國中國」的政體很有特色，對其他「一國兩制」政體也有所啟示。例如美國亞利桑那大學社會學教授Stephen Cornell、哈佛大學國際政治經濟學教授Joseph P. Kalt曾專門合著論文剖析，就值得參考。
所謂「美洲原住民」，泛指16世紀歐洲殖民者到達美洲大陸之前就已居住的人，在北美大陸以印第安人為主。據統計，目前美國本土共有470萬原住民，佔美國人口1.5%，其中大部分為印第安人，屬於564個「聯邦認可部落」（federally-recognized tribes），散佈於超過300個「印第安保留地」（Indian reservations）和超過兩百個「阿拉斯加原住民村落」（Alaska Native Villages）中。這些印第安人保留地土地面積合計約7千萬英畝，接近美國國土面積的3%，主要位於美國本土西部。
自美國建國伊始，來自歐洲的白人與印第安原住民之間的關係，一直亟待釐清。根據 Cornell 和 Kalt 的論述，印第安部落的「主權」淵源，可追溯至兩方面：第一，美國《聯邦憲法》寫明，「國會擁有管理對外貿易、州際貿易和與印第安部落貿易的權利」，這條款既是聯邦政府於1824年設立「印第安事務局」全權處理印第安原住民問題的法律依據，亦是印第安部落在美國憲制擁有自己地位之法律基礎。重要的是條款中，「印第安部落」與美國的「州」處於平等地位。第二，在18－19世紀，聯邦政府與印第安原住民部落進行交往時，雙方就土地、財產所有權的安排，皆通過（通常由國家之間簽訂的）「條約」（treaty）確立，而這些條約（迄今共374條）成為美國法院日後判決印第安事務糾紛的法律依據。儘管早期不少條約的訂立，都是在聯邦政府武力威脅下進行，但它們在司法實踐層面，卻也鞏固了印第安部落作為「nation」 的憲制地位。
美國政府在建國後的三個世紀，對印第安部落的政策經歷了不同階段。建國初期，聯邦政府與印第安部落訂立了各項通商條約，強制剝奪了印第安部落對其所在土地的所有權，視印第安原住民為聯邦政府領土上的「居住者」，而非土地所有者。19世紀早期，美國發起西進運動，西部大量散居的印第安人被聯邦政府驅逐，其土地則被來自東部的白人定居者佔領。在這一時期，印第安原住民被迫強制遷徙，其固有的部落身份認同、和部落與聯邦政府之間的獨立性，都受到嚴重打擊。
到了19世紀後期至20世紀中期，美國政府對印第安原住民採取同化政策，試圖將他們從聚居地轉移至美國各大城市，使其融入以白人為主的「現代社會」、拋棄傳統生活方式。然而，同化與早期的驅逐政策一樣，都被視為不尊重印第安原住民文化傳統和身份認同的行為，效果不佳，印第安原住民與美國政府之間，仍然存在深刻矛盾，並隨著政治正確原則的確立，越來越得到自由派的同情。
因此，在民權運動興起的年代，特別是1960年代後期，聯邦政府再次調整印第安人政策。1968年，約翰遜政府頒佈的「印第安人民權法案」（The Indian Civil Right Act），標誌著印第安部落作為「nation」的憲制地位，在法律上得到進一步確認。1975年前後，美國政府頒布「自決與教育援助法案」（The Self-Determination and Educational Assistance Act） 等一系列法律，再確立目前對印第安原住民部落的自治政策。
賭場與美國印第安「nation」的一國兩制
今天印第安原住民部落作為「nation」，儘管分佈各州（state）之內，但與州政府享有平等地位：每一個原住民部落都擁有自己的部落法律、管理條例，即享有獨立司法權，不受州政府司法管轄。各部落內的原住民及企業，可以不向州政府繳稅，而接受部落內部稅法管理。當然，和州政府一樣，各部落不得擁有獨立軍隊、不得行使鑄幣權、不得與外國訂立條約、不得行使高於聯邦政府的權力。在部落與聯邦政府關係上，各原住民部落均接受美國聯邦政府法律管轄，上繳聯邦賦稅；聯邦政府則對各部落負有「保護義務」（duty of protect）， 通過立法和行政命令，對部落社會福利予以保障。
印第安原住民的自治地位確立後，怎樣利用「國中國」或「一國兩制」的身份？一個最有代表性的例子，乃印第安原住民部落區域內的賭博產業。博彩業在美國各州均受不同程度的州級法律管理，州政府對賭場進行的賭博形式、金額，都可以作出約束，唯獨對印第安原住民部落沒有司法管轄權。換句話說，印第安原住民於保留地內建立賭場，就不受州政府干涉。正因如此，自1970年代以來，印第安部落紛紛興建大型賭場，在經營種類、開放時間和賭博金額上，都比受州政府管轄的賭場來得彈性得多，成了美國乃至世界博彩業愛好者的天堂。
對此法律「漏洞」，州政府最初也心有不甘，在1970-80年代，一度與原住民部落進行司法戰，試圖奪回對原住民賭場的管理權，以消弭後者相較於州賭場的比較優勢。雙方上訴至美國最高法院，在1986年，最高法院裁定印第安原住民部落內的賭博產業不受州政府管轄，直接受聯邦政府和國會立法管轄，自此一錘定音。1988年，美國國會通過《印第安博彩管理法》（Indian Gaming Regulatory Act），並成立印第安國家博彩局（National Indian Gaming Commission，NIGC），作為管理原住民賭場的聯邦機構。根據2013年的NIGC 報告，目前美國共有250個原住民部落經營賭博業，2015年 NIGC 公佈的原住民賭博產業收入，高達298億美元。博彩業為原住民部落提高了就業率，鞏固了當地部落收入，令部落也可以改善基建、提供福利。不過原住民從此沾染不少惡習，則是意料之內的副作用，這方面充滿道德爭議，不過在此不贅。
美國印第安原住民部落的「國中國」特例，反映某程度上的自決/自治，在化解現代國家主權與原住民意志之間矛盾時，擁有一定優勢，令雙方都能各取所需。美國對印第安人的政策經歷了種種曲折，終於取得今日的相當成功，其背後體現的，即是對印第安原住民文化、權益和身份認同那份遲來的尊重。這憲制實踐也與美國立國以來，奉行的分權式政治體制、和強烈的個人自由主義精神有關，政治智慧能否被其它強國借鑒，則另當別論了。
沈旭暉 明報月刊 2016年10月
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