《都柏林公約》名存實亡之後

近期敍利亞難民收容成為熱話，一個名詞《都柏林公約》（Dublin Convention）經常出現。要了解此公約，必須回顧歐洲難民接收政策。

《都柏林公約》1990年簽訂，當時歐盟還未正式出現，簽署國有12個，定明難民的「第一到步國」，有責任安置與處理難民申請。其後的《倫敦決議》（London Resolutions）及《阿姆斯特丹條約》（Treaty of Amsterdam），進一步統一難民申請與安置程序及做法。到歐盟出現後，再衍生《都柏林第二公約》（2003）與《都柏林第三公約》（2013）。

具體而言，《都柏林第三公約》闡述28個歐盟成員國，以及4個非歐盟成員國（冰島、挪威、瑞士與列支敦斯登）之間，對接收難民的責任及協調機制。由於重點只是「處理申請」，而非硬性規定要「批核申請」，這份看來是保障難民的公約，客觀上卻有助公約國保留自身處理難民申請的權力，同時限制歐盟作為「超主權實體」的權力。

但從目前危機可見，《都柏林公約》是難以落實。首先，即使「第一到步國」無道德義務接受難民，單是處理難民潮也是沉重的負擔。

按聯合國難民公署（UNHCR）數據，目前已有40萬名難民從不同途徑進入歐洲，當中大部分約38萬人從海路到達希臘、意大利等地中海國家，其餘則由陸路進入。這些首當其衝的國家，偏偏近年經濟能力不強。

移山填海 安置難民

難民知道「第一到步國」不等於「第一收容國」，但「第一處理申請國」被外間看作有較多道義責任收留，自然情願到德國、奧地利等較發達國家，才申請登記成為難民。這樣一來，要是發達國家把難民「退回」原地，便是有違人情；若是接受，卻是有違公約精神。

況且收容難民並非單純的數字公式，還有很多隱性開支甚或潛在利益，都會導致公約國之間產生矛盾。例如不少左翼學者正高呼德國「虛偽」，因德國接收難民其實也得到廉價勞動力的新血，可能進一步拉闊德國與其他歐盟成員國的經濟距離。至於如何「更公義」他們卻提不出務實方法。

國家安全凌駕一切

何況各國簽訂了公約，但並無義務完全履行，「國家安全」可凌駕一切。例如英國報章《每日電訊報》便反駁英國拒收難民乃「不道德」的說法，認為英方對敍國的經濟援助，已高於其他歐盟國家總和，因此早已十分「道德」；而防止恐怖分子混入難民進入本國，才是對本國人民的「道德」責任。假如不同簽約國對這個兩難都有不同拿捏，協議又是名存實亡。

難民問題是全球問題，雖然早有不同國際機制處理，但在以國家為單位的國際關係中始終充滿爭議。假如是數百年前，這些難民走到新土地，已成為拓荒立國的先驅。其實以今天科技，移山填海製造土地供大批難民自成一國，繼續原有文化生活下去，這並非遙不可及。香港回歸前在達爾文、「新香港」的構想，也是這概念的先驅。如果敍國難民持續上升，目前機制根本解決不了，新思維便是時候出現了。

小詞典：難民 (Refugees)

按聯合國難民署的定義，「難民」和「移民」不同，「難民」是「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因，留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護」的人。「難民」離開本國後，國際社會有接收、救援的義務，但「移民」則不在此列。