2016年11月1日星期二

太平洋的特殊獨立國家:中國突破美國島鏈的機遇?

我們經常把主權「獨立」與「非獨立」看得非黑即白,但國際關係其實賦予了大量特例,我們曾經介紹了很多。這次希望介紹身旁被忽略的另一些配角:太平洋三個島國密克羅尼西亞聯邦(Federated States of Micronesia,FSM)、馬紹爾群島共和國(Republic of the Marshall Islands,RMI) 和帕勞共和國(Republic of Palau)。儘管中國領導人一再聲稱「太平洋足夠大」,不會和美國起衝突,但中美兩國近年在太平洋的戰略競爭不斷加劇,乃客觀現實。這群頗不起眼、一度被國際社會忽略的微型國家,正有可能成為影響中美地緣戰略的棋子。

名義上,這三國是獨立國家,也是聯合國正式成員國,但同時與美國關係藕斷絲連,獨立也是通過和美國簽署《自由聯繫協定》(Compact of Free Association,COFA) 而產生。COFA 的背後,有複雜的歷史背景:在20世紀初期,上述三個太平洋島國、連同北面的北馬里亞納群島,都曾被德國殖民,然後被國際聯盟委託日本帝國管治,成了二戰美日太平洋逐島爭奪戰的要地。最終美軍戰勝,根據聯合國安理會第21號決議,該片區域被畫作「太平洋群島託管地」(Trust Territory of the Pacific Islands,TTPI),由美國託管。TTPI覆蓋的水域總共不過有十多萬人居住,水域面積卻與美國本土相若,資源潛能、戰略價值都極高。由於TTPI 本身受到島嶼分散、物流不便的地理條件限制,經濟落後,美國在託管期間,對 TTPI 各社群有持續財政援助,令島民既想獨立,又不願離開美國的保護傘。如何在獨立或「高度自治」後,繼續延續美國的財政援助,為此又要付出甚麼代價,成了雙方長期爭拗的議題。最終北馬里亞納群島放棄獨立,與美國達成協議,成為美國一個「自由邦」(可波多黎各相若),島民都成了美國公民;FSM、RMI 和帕勞三國就先後獨立,同時與美國簽署了 COFA協議。

甚麼是COFA?它的協議框架主要包含四部分:政府關係、財政援助、服務互通、國防管理。在政府關係方面,三島國都是獨立主權的國家,由獨立選舉產生立法、行政和司法機構,獨立進行外交;但在此基礎上,三國也是美國的「聯繫邦」(associated state),讓美國通過給予三國財政支援、和若干優惠,換取對三國防務安排的主導權。具體財政支援方面,三國接受來自美國聯邦政府的各項年度性、一次性財政撥款,獨立至今,累積已達十數億美元。而且三國國民都能享受美國聯邦政府提供的各項公共服務,例如氣象、郵政、航空管理、災害應對等。三國在美國關稅區外,對美出口產品基本免關稅,三國公民還可自由在美國居住、就業。接觸過不少這些島民,都覺得自己的身份,根本和「真・美國人」無異,大讚政府的算盤化算。

美國給予三國那麼多優惠,就是為了在「聯繫邦」的軍事部署和防務上,擁有絕對主導權。美國從前在馬紹爾群島的比堅尼珊瑚礁進行核試,令這些島嶼成名;而根據 COFA 協議,美國未來依然可在「聯繫邦」範圍內部署美軍,可經協商後在「聯繫邦」領土建立軍事基地,並可拒絕其它國家的軍事力量進入「聯繫邦」範圍。「聯繫邦」公民雖然不是正式美國公民,但根據 COFA 協議,他們仍可以加入美軍,而當軍的福利,對這些島民而言,十分吸引。與此同時,美軍全權承擔三個「聯繫邦」的國防,遇上敏感案例,需要「主權國家」出手相助,例如安置從關塔那摩基地放出來的疑似恐怖份子,也可以打這些島國的主意。

COFA 協議簽署之時,採取15年期可續形式。三國與美國在1982年協商訂立,1986年生效(帕勞則在1993年生效),因在2003年,FSM 和 RMI 已經與美國更新協議,規定自2004年起,COFA 條約再延續20年,帕勞也在2010年和美國完成了續約談判。目前圍繞 COFA 續期談判最引人關注的,其實是密克羅尼西亞聯邦( FSM):儘管與美國的COFA 協議到2023年才過期,但 FSM 一直指責美國在履行財政援助「義務」方面管理不善、拖延,在2015年底,FSM 議會甚至表示可能提前至2018年終止 COFA 協議。美國軍事戰爭學院(U.S. Army War College)研究員、中校Tom Matelski曾在《Diplomat》網站撰文分析,認為從 FSM 立場看,上述表態,只是提高叫價的手段,意在訂立對FSM 更有利的條約,因為FSM是不能承擔COFA 終止帶來的危機的。

COFA的「中國因素」

然而,這些小島是否除了當美國附庸國,就無可選擇?在中國崛起的時代,卻大概不是的;而在理論層面,三島國甚至可以成為中國突破美國「島鏈戰略」的切入點。 所謂「島鏈戰略」,是由美國軍事評論員John Foster Dulles在韓戰期間首次提出,旨在從海上圍堵中蘇。這一概念在中國當代軍事評論界產生重大影響,成為「美國圍堵戰略」的代名詞。目前公認的「第一島鏈」包括日本-台灣-菲律賓群島,「第二島鏈」指伊豆群島-小笠原諸島-馬里亞納群島,還有「第三島鏈」,延伸至夏威夷一帶。

FSM 擁有的超過250萬平方公里的專屬經濟區,正位於「第二島鏈」之內,是美國在西太平洋海上通訊的關鍵支點,鄰近東盟、中日韓等主要國家。從戰略意義看,FSM是美國在關島基礎上,向西太平洋、乃至東亞地區投射戰略影響力的基地,也是進行震攝式軍事部署的地方。正是 COFA,讓美國對這一地區,擁有絕對軍事控制權。

有趣的是,按逆向思維,同樣的邏輯,其實也適用於中國:2000年以來,中國對 FSM 的興趣不斷增加,首先集中在當地富饒的海洋漁業資源。今天中國的漁業公司,已經在 FSM 漁業市場取得近乎壟斷地位。2012年,中國會展旅遊集團公司(ETG)與 FSM 一州雅浦島(Yap)談判,就巨額經濟開發援助項目達成初步協議,ETG 將對雅浦島大部分土地擁有開發權,並負責協助發展當地旅遊業和基建配套。一旦類似項目在 FSM各島、乃至其他兩個「自由邦」遍地開花,那麼這些島國,就不再需要單純依賴來自美國的財政援助。誰能保證中國不會學習美國經驗,通過經濟援助,換取在西太平洋的戰略介入?

因此,Matelski就指出,一旦中國在 FSM 等地區的影響力成熟,而 FSM與美國的 COFA 協議又真的不獲延續,中國必將調動己方軍事力量進入區域,複製當年美國的戰略。屆時,中國甚至可能與 FSM 等國,簽署類似「中國版 COFA」協議,以高額經濟援助、加上接近零政治條件(頂多是不能承認中華民國),換取中國海軍在西太平洋的進入。一旦此事成真,中國的軍事戰略威懾力將顯著提高,其「反干預」(counter-intervention)能力,或會成功擴展至「第二島鏈」,美軍將喪失今天對南海、西太平洋的絕對軍事優勢。當然,目前這一切都是沙盤推演,距離中國民族主義者夢想成真,還有十萬八千里。然而有一點是可以肯定的:對於中美兩國而言,太平洋雖然大,其實已經顯得很擁擠了。

沈旭暉 亞洲週刊 2016年11月

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