我們經常把主權「獨立」與「非獨立」看得非黑即白，但國際關係其實賦予了大量特例，我們曾經介紹了很多。這次希望介紹身旁被忽略的另一些配角：太平洋三個島國密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia，FSM）、馬紹爾群島共和國（Republic of the Marshall Islands，RMI） 和帕勞共和國（Republic of Palau）。儘管中國領導人一再聲稱「太平洋足夠大」，不會和美國起衝突，但中美兩國近年在太平洋的戰略競爭不斷加劇，乃客觀現實。這群頗不起眼、一度被國際社會忽略的微型國家，正有可能成為影響中美地緣戰略的棋子。
名義上，這三國是獨立國家，也是聯合國正式成員國，但同時與美國關係藕斷絲連，獨立也是通過和美國簽署《自由聯繫協定》（Compact of Free Association，COFA） 而產生。COFA 的背後，有複雜的歷史背景：在20世紀初期，上述三個太平洋島國、連同北面的北馬里亞納群島，都曾被德國殖民，然後被國際聯盟委託日本帝國管治，成了二戰美日太平洋逐島爭奪戰的要地。最終美軍戰勝，根據聯合國安理會第21號決議，該片區域被畫作「太平洋群島託管地」（Trust Territory of the Pacific Islands，TTPI），由美國託管。TTPI覆蓋的水域總共不過有十多萬人居住，水域面積卻與美國本土相若，資源潛能、戰略價值都極高。由於TTPI 本身受到島嶼分散、物流不便的地理條件限制，經濟落後，美國在託管期間，對 TTPI 各社群有持續財政援助，令島民既想獨立，又不願離開美國的保護傘。如何在獨立或「高度自治」後，繼續延續美國的財政援助，為此又要付出甚麼代價，成了雙方長期爭拗的議題。最終北馬里亞納群島放棄獨立，與美國達成協議，成為美國一個「自由邦」（可波多黎各相若），島民都成了美國公民；FSM、RMI 和帕勞三國就先後獨立，同時與美國簽署了 COFA協議。
甚麼是COFA？它的協議框架主要包含四部分：政府關係、財政援助、服務互通、國防管理。在政府關係方面，三島國都是獨立主權的國家，由獨立選舉產生立法、行政和司法機構，獨立進行外交；但在此基礎上，三國也是美國的「聯繫邦」（associated state），讓美國通過給予三國財政支援、和若干優惠，換取對三國防務安排的主導權。具體財政支援方面，三國接受來自美國聯邦政府的各項年度性、一次性財政撥款，獨立至今，累積已達十數億美元。而且三國國民都能享受美國聯邦政府提供的各項公共服務，例如氣象、郵政、航空管理、災害應對等。三國在美國關稅區外，對美出口產品基本免關稅，三國公民還可自由在美國居住、就業。接觸過不少這些島民，都覺得自己的身份，根本和「真・美國人」無異，大讚政府的算盤化算。
美國給予三國那麼多優惠，就是為了在「聯繫邦」的軍事部署和防務上，擁有絕對主導權。美國從前在馬紹爾群島的比堅尼珊瑚礁進行核試，令這些島嶼成名；而根據 COFA 協議，美國未來依然可在「聯繫邦」範圍內部署美軍，可經協商後在「聯繫邦」領土建立軍事基地，並可拒絕其它國家的軍事力量進入「聯繫邦」範圍。「聯繫邦」公民雖然不是正式美國公民，但根據 COFA 協議，他們仍可以加入美軍，而當軍的福利，對這些島民而言，十分吸引。與此同時，美軍全權承擔三個「聯繫邦」的國防，遇上敏感案例，需要「主權國家」出手相助，例如安置從關塔那摩基地放出來的疑似恐怖份子，也可以打這些島國的主意。
COFA 協議簽署之時，採取15年期可續形式。三國與美國在1982年協商訂立，1986年生效（帕勞則在1993年生效），因在2003年，FSM 和 RMI 已經與美國更新協議，規定自2004年起，COFA 條約再延續20年，帕勞也在2010年和美國完成了續約談判。目前圍繞 COFA 續期談判最引人關注的，其實是密克羅尼西亞聯邦（ FSM）：儘管與美國的COFA 協議到2023年才過期，但 FSM 一直指責美國在履行財政援助「義務」方面管理不善、拖延，在2015年底，FSM 議會甚至表示可能提前至2018年終止 COFA 協議。美國軍事戰爭學院（U.S. Army War College）研究員、中校Tom Matelski曾在《Diplomat》網站撰文分析，認為從 FSM 立場看，上述表態，只是提高叫價的手段，意在訂立對FSM 更有利的條約，因為FSM是不能承擔COFA 終止帶來的危機的。
COFA的「中國因素」
然而，這些小島是否除了當美國附庸國，就無可選擇？在中國崛起的時代，卻大概不是的；而在理論層面，三島國甚至可以成為中國突破美國「島鏈戰略」的切入點。 所謂「島鏈戰略」，是由美國軍事評論員John Foster Dulles在韓戰期間首次提出，旨在從海上圍堵中蘇。這一概念在中國當代軍事評論界產生重大影響，成為「美國圍堵戰略」的代名詞。目前公認的「第一島鏈」包括日本－台灣－菲律賓群島，「第二島鏈」指伊豆群島－小笠原諸島－馬里亞納群島，還有「第三島鏈」，延伸至夏威夷一帶。
FSM 擁有的超過250萬平方公里的專屬經濟區，正位於「第二島鏈」之內，是美國在西太平洋海上通訊的關鍵支點，鄰近東盟、中日韓等主要國家。從戰略意義看，FSM是美國在關島基礎上，向西太平洋、乃至東亞地區投射戰略影響力的基地，也是進行震攝式軍事部署的地方。正是 COFA，讓美國對這一地區，擁有絕對軍事控制權。
有趣的是，按逆向思維，同樣的邏輯，其實也適用於中國：2000年以來，中國對 FSM 的興趣不斷增加，首先集中在當地富饒的海洋漁業資源。今天中國的漁業公司，已經在 FSM 漁業市場取得近乎壟斷地位。2012年，中國會展旅遊集團公司（ETG）與 FSM 一州雅浦島（Yap）談判，就巨額經濟開發援助項目達成初步協議，ETG 將對雅浦島大部分土地擁有開發權，並負責協助發展當地旅遊業和基建配套。一旦類似項目在 FSM各島、乃至其他兩個「自由邦」遍地開花，那麼這些島國，就不再需要單純依賴來自美國的財政援助。誰能保證中國不會學習美國經驗，通過經濟援助，換取在西太平洋的戰略介入？
因此，Matelski就指出，一旦中國在 FSM 等地區的影響力成熟，而 FSM與美國的 COFA 協議又真的不獲延續，中國必將調動己方軍事力量進入區域，複製當年美國的戰略。屆時，中國甚至可能與 FSM 等國，簽署類似「中國版 COFA」協議，以高額經濟援助、加上接近零政治條件（頂多是不能承認中華民國），換取中國海軍在西太平洋的進入。一旦此事成真，中國的軍事戰略威懾力將顯著提高，其「反干預」（counter-intervention）能力，或會成功擴展至「第二島鏈」，美軍將喪失今天對南海、西太平洋的絕對軍事優勢。當然，目前這一切都是沙盤推演，距離中國民族主義者夢想成真，還有十萬八千里。然而有一點是可以肯定的：對於中美兩國而言，太平洋雖然大，其實已經顯得很擁擠了。
沈旭暉 亞洲週刊 2016年11月
沒有留言:
發佈留言