2015年8月1日星期六

南蘇丹:中國面對新獨立國家的啓示

2011年,南蘇丹共和國正式獨立,成為聯合國最新成員國,但政局一直不穩,短短兩年後即爆發軍事政變,內戰持續至今,和北蘇丹的邊境衝突也未完全終止。由於中國和蘇丹關係密切,如何面對南蘇丹這新生國家,一直是北京的挑戰。今年1月起,中國應聯合國邀請派出的維和步兵部隊,已全數開赴南蘇丹,部署在首都朱巴一帶,負責保護平民、聯合國人員及設施,以及人道救援、防衞巡邏等任務,為中國外交一大里程碑,其下列重要性值得詳加閱讀:

一、中國近年正調整對蘇丹(以及分裂後的南北蘇丹)的外交政策,進一步採取南北平衡的謹慎取態。

中國與蘇丹自1995年展開石油共同開採項目,自此積極支持蘇丹中央政府,中國石油天然氣集團公司在蘇丹南部油田投資數十億美元,一度佔中國石油入口量的5%。至2007年,中國與蘇丹的雙邊貿易總額高達56.7億美元,令蘇丹成為當時中國在非洲的第三大貿易夥伴,僅次於安哥拉及南非,中國則是蘇丹最大貿易夥伴。2003年至2006年,蘇丹爆發「達爾富爾危機」,聯合國安理會研究制裁及派駐維和部隊,唯中國反對,堅持讓蘇丹通過國內對話解決紛爭。時任中國國家主席胡錦濤於2007年到訪蘇丹,與蘇丹政府達成多項貿易協定,包括一筆用以興建蘇丹新總統府及兩所學校的免息貸款,同意自蘇丹入口每日400,000桶石油(佔當時蘇丹石油每日總出口量八成),投資營運當地一條長約1600公里的石油管道,以及對蘇丹政府售武。

但自2008年,中國亦開始與當時南蘇丹自治區建立關係,例如在自治區首府朱巴開設領使館。2011年,南蘇丹宣布獨立公投結果後,中國率先表示承認;南蘇丹獨立後,中國成為其重要貿易夥伴,包括簽訂兩國貿易、經濟和技術協定,以及成立雙邊經貿聯合委員會等等。而中國與南蘇丹發展關係的同時,亦謹慎維持與蘇丹的關係,強調中國能協助調停蘇丹南北衝突的角色,例如在當地的石油資源爭議上,不時呼籲南北雙方保持友善合作。這次派駐部隊,也可看作是對達爾富爾危機「失責」的補償。事實上,南蘇丹初時對一貫支持北方的中國不無敵意,但隨著經濟發展,很快已轉為依賴;失去南方的北蘇丹,在國際社會更孤立無援,同樣不得不對北京繼續依賴。

二、中國正竭力保護自身在蘇丹地區的石油安全。

蘇丹分裂前,南部石油蘊藏量佔全國70%-80%,但因位處內陸,石油必須通過管道輸送往北部蘇丹港才能出口海外,大部份煉油設施因此設在北部,石油收益基本由北部壟斷,南北部貧富差距懸殊。然而分裂後,原本佔國家石油產量70%-80%的南蘇丹已然獨立,蘇丹一下子、石油產量大跌,南蘇丹則有豐富的石油出產,自然與蘇丹就使用輸油管道的收費問題出現爭拗。2014年6月,《Foreign Policy》雜誌公布「脆弱國家指數」(Fragile States Index),南蘇丹評分為112.9分,成為「全球最脆弱國家」。

自南蘇丹爆發內戰以來,有一半石油生產被逼中斷,產量僅剩每天16萬桶,中國自南蘇丹輸入的石油,佔石油總進口量的1%。去年12月,中石油宣布撤走在南蘇丹的非核心及非生產崗位員工,並完全關閉其中三條開採綫,其餘僅維持最低程度運作。因此,基於石油入口安全,中國長遠的願望是南蘇丹能儘快恢復正常國家發展,而短期目標,則是盡量減低南蘇丹內戰對當地石油基建設施的破壞。派駐維和部隊,是中國目前能最積極和有效地以「國際組織」之名,參與保障當地石油設施、也保障自身石油利益的途徑,可謂一石二鳥。

三、中國正積極展現其「大國責任」,和聯合國、非盟作更多互動協調。

近年,中國常被西方質疑通過加強在非洲的基建投資及援助,實行對非洲的「經濟殖民」。達爾富爾危機引發國際爭議時,中國基於「不干涉別國內政」原則,反對聯合國派駐維和部隊介入蘇丹國內衝突。據英國BBC報道,中國違反聯合國武器禁運命令,對蘇丹政府出售武器,甚至一度引起西方團體提出杯葛2008年北京奧運。不過,習近平的外交政策更積極地參與國際事務,展現中國能擔當起「大國責任」的一面。這次派駐維和部隊到南蘇丹,顯示習近平在某程度上放棄了「不干涉別國內政」這消極枷鎖,通過主動參與國際事務、促進區域安全,展現中國軍力不會為國際帶來威脅,相反能用於實踐大國義務,也申明中國在非洲建立的影響力,可以超越經濟和貿易等利益。

四、中國政府展現對在非洲中國企業、公民的責任。

丹麥國際研究及能源專家佩迪(Luke Patey)曾著《The New Kings of Crude: China, India and the Global Struggle for Oil in Sudan and South Sudan》一書,最近接受媒體訪問時指出,「國有企業中石油以及大小華資企業在南蘇丹的投資正面臨重大威脅,這是中國政府積極參與當地維和事務的主要原因」。據中國及南蘇丹官方統計,目前約有120家華資企業在南蘇丹營運。值得注意的是,除了這次參與南蘇丹維和工作,中國近日在也門內戰中的撤僑工作亦大為成功,不但從當地接走908名中國公民,並協助英國、意大利、巴基斯坦、羅馬尼亞、印度、埃及等國撤走僑民,成為中國首次協助外國人員由戰事中撤離,也是展現大國本色的一例。相反,一名美國公民在也門內戰中被炸死,美國卻無動於衷。這反映中國對海外企業、公民的支援,甚至比好些傳統強國更重視。

五、在蘇丹和南蘇丹地區,中國正採取較以往高明的「多點外交」策略,以便有效掌握該區局勢,及維持在當地長遠的影響力。

有別於過往只跟蘇丹全國大會黨(National Congress Party,NCP)的獨栽政權建立關係,中國目前正積極聯絡南北蘇丹的各個持份者,建立不同形式的連繫以至合作。前面提到的丹麥國際研究及能源專家佩迪指出,「中國官方目前正分別與南蘇丹總統薩爾瓦·基爾(Salva Kiir Mayardit)及反對派武裝組織領袖馬查爾(Riek Machar)接觸,期望促成雙方會面,調停分歧,以保障在當地的石油利益」。中國政府積極聯絡南北蘇丹的各個游擊隊勢力,是鑑在於南蘇丹獨立後,原來反抗蘇丹的游擊隊叛軍「蘇丹人民解放運動」搖身一變成為執政黨,2012年,該組織殘留在蘇丹的分支被指與29名中國工人被綁架的事件有關。若中國及早與該組織取得聯繫,在外交以及保障華商、華工等層面都有好處。目前在南北蘇丹的游擊隊以破壞石油設施、俘虜石油公司工人等,作為打擊政府的主要手段,變相也威脅着例如中石油等中國企業的安全和利益,很需要政府的「多點外交」支援。這些姿態,都是重要的外交變革,反映習近平時代的「大國夢」,處處確實與從前不一樣。

沈旭暉 新加坡聯合早報 2015年8月

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