G20峰會剛剛在中國杭州舉行， 在內地媒體眼中，這是中國展現大國風采的機會，亦是中國崛起的有力證明。中國原來沒有「老牌資本主義國家俱樂部」 G7（或G8）的入場券，而如今中國所在的 G20，則被視為取代 G7/G8、國際經濟合作的最重要多邊機制，這本身就反映了國際格局的變化。但G20究竟是名副其實的主宰會，還是可有可無的雞肋？
追溯 G20的誕生，必須把G7的歷史作為背景。1970年代中期，世界經濟受石油危機衝擊，布雷頓森林體系（Bretton Woods System）瀕臨崩潰，主要工業國家認為多邊合作依舊是國際經濟管治的關鍵。於是從1973年開始，美、英、法、西德、日本財長和央行官員每年舉行會議，商討宏觀經濟合作事宜，是為「G5」；意大利、加拿大不久在1975、1976年分別加入，逐步發展為7國政府首腦峰會。1997年起，俄羅斯獲邀加入，「G7」再成為 「G8」。
G7/G8成員國都是傳統發達工業國家，但在上世紀末開始，中國、印度、南韓、巴西、墨西哥等新興經濟體或後發工業國在世界經濟的持份迅速提高，G7/G8的代表性開始備受質疑。1997年的亞洲金融風暴，更讓世界看到G7/G8在國際宏觀經濟管治的缺失，因此在1999年G8峰會，加拿大財長馬丁（ Paul Martin）、美國財長薩默斯（Lawrence Summers）2人提出，把中國等新興經濟體和歐盟納入國際經濟管治機制，進行財金官員多邊會晤的構想。這提議得到各國支持，最終各方協商出一個包括19國和歐盟、共20個國際代表的名單，這就是「G20」。2009年，美國總統奧巴馬宣布G7/G8的主要功能已被G20取代，但G7/G8還是繼續舉行下去。
緩減全球經濟危機
儘管脫胎於G7/G8，G20在代表性和組織理念上，都與其前身有顯著區別。主要後發工業國如南韓、新興經濟體如中國、印度、南非、巴西等，甚至政體極保守的產油大國沙地阿拉伯、伊斯蘭大國土耳其和印尼，都成了G20成員國，令G20成員分布遍布五大洲，佔全球GDP的85%，自然比G7/G8有更廣泛代表性。而且德法意等國雖然已是G7成員，但歐盟這個超國家組織依然成為G20的獨立一極，反映G20不再以國家為絕對的入場券，為未來其他組織加入開了先例。
既然代表來自全球，G20比起G7/G8明顯去意識形態化，不再以跨太平洋資本主義國家為核心，參與國也沒有高度同質的政治意識形態和經濟組織模式，什麼樣的政體也有，就不會像G7/G8那樣，在2014年克里米亞危機爆發後因為立場不同，而把俄羅斯開除會籍。
G20以多邊會晤作為運行核心機制，首先也是從各國財金官員會晤起步，在2008年全球金融危機後，才加入各國領導人峰會，2008-2010年間每年舉行兩次，2011年後改為一年一度，峰會前各國財金官員先行會晤準備。除了財金官員和領袖峰會，近年 G20成員國還舉行農業、貿易、就業、外交等多次部長級會談。G20沒有常設秘書處，主席國由19個國家成員按地域輪任，輪任主席國設立臨時秘書處，並與上屆、下屆輪任主席國組成管理小組。
目前對於以 G20為代表的國際多邊治理研究，主要集中在加拿大、澳洲等國，例如而University of Waterloo 的政治學教授 Andrew Cooper 和澳洲國立大學國際關係教授 Ramesh Thakur 合著了《The Group of Twenty》一書，專門分析 G20的成效。根據他們分析，G20作為一個多邊治理機制，取得的最主要成就包含兩方面：首先，它成功打破全球經濟治理的南北之爭，將傳統資本主義工業強國（北）和新興、發展中國家（南）統合在同一平台，進行平等的政策對話和協調。這一成果超出了象徵意範疇，出現過實質影響，例如在2008年全球金融危機後，歐美經濟體和以中國為代表的發展中國家，正是在 G20緊急峰會上，就「避免全球經濟崩潰」達成共識，通過了多邊協調的財政刺激方案和金融監管機制，令全球經濟危機的負面影響得到控制。正是上述成績，讓 G20在後金融危機時代備受矚目，Cooper 和 Thakur 將之視為 「G20通過的第一次考驗」。
然而，G20作為新興的多邊經濟治理機制，局限也頗為明顯。G20作為一個論壇式多邊組織，聯合聲明不具有如同「聯合國決議」一般的國際法效力和約束力；政策協調的執行，也有賴於各國各自的政策落實，遠不如 IMF、WTO 等專門機構運作高效。Cooper 和 Thakur指出，G20的上述組織形式，有三方面先天弱勢：第一，成員國之間的政治和經濟組織形式存在巨大差異，導致 G20內部分裂，面臨共同危機時，尚能齊心協力，然而一旦危機過去，利益矛盾又將主導議程。第二，G20與其它既有多邊組織存在相當大的重疊，因為 G20本身缺乏獨立執行機關，其共識經常「外判」給 IMF等國際組織執行，導致這些組織的參與國需要重複協商，浪費不少資源。第三，G20本身缺乏有效監督機制，每次峰會上公佈的宣言、共識，都難以確保完會後能繼續推進，可能淪為純粹的姿態。
無論如何，G20是國際社會圍繞多邊主義的最大規模嘗試，而在國際關係學科，「多邊主義」泛指三個或以上國家各自的政策在協調下實踐，既非單邊主義中一國任性而為，也非超國家主義有機制凌駕於國家主權之上。在這一角度看，多邊主義追求的，是各國協商與妥協達至的合作，也是各國在全球化時代保住主權來尋求共識的最後一著。然而多邊主義的實踐，需要解決合法性和成效之間的矛盾：G20雖然比G7/G8有廣泛代表性，但同時提高了協調成本，假如要有大手筆行動，成效很可能還不及G7/G8。這正是本屆G20面對的悖論。
小詞典：G20 Working Groups
G20 Working Groups 是由相關專家學者組成的政策談判小組，圍繞某些單一議題成立，如「反腐」、「發展」、「金融監管」等。每個工作小組通常由一個發達經濟體和一個新興經濟體共同主持，為各國領導人、代表之間的談判提供專業指導意見，可視為南北陣營保持戰略平衡的嘗試。
沒有留言:
發佈留言