特朗普的伊朗政策前瞻

候任美國總統特朗普對奧巴馬時代的諸多外交政策都提出異議，認為奧巴馬的「軟弱外交」，是令美國國力下降、中俄乘機坐大的一大原因。奧巴馬最自豪的其中一項外交政績：推動簽署的伊朗核協議，也被特朗普形容為「bad deal」。不少特朗普委任的外交、國防人選，過往都以對伊朗強硬著稱，而對伊朗有戒心的國會議員，也大不乏人，這還不算在美國頗有影響力的「反伊朗游說團」。伊朗核問題對中東穩定和全球安全，都有至關重要的影響，究竟在特朗普時代，伊朗核協議將何去何從？

伊朗和美國積怨已久，可追溯至國王下台、人質危機；伊朗核危機同樣不是新議題，尤其是9/11後，喬治布殊將伊朗與伊拉克、北韓並列入「邪惡軸心」，伊朗研發核武的節奏顯著加快，以免步沒有核武的伊拉克後塵。作為回應，美國一方面對伊朗經濟制裁，重點針對伊朗的石油出口；另一方面，近年卻率領國際社會，與伊朗政府就核問題進行談判。經濟制裁並沒有打斷伊朗研發核技術、積攢濃縮鈾的步伐，談判也一度陷入僵局，以色列對可能擁有核武的伊朗最為不安，一直對美國施壓，反對任何和談。直至2013年，伊朗改革派領袖魯哈尼（Hassan Rouhani）當選，主張務實外交，換取振興經濟，談判因此才出現轉機。

2015年7月，國際社會與伊朗達成核協議（The Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA），由美、英、法、德、中、俄、歐盟與伊朗共同簽署，美國國務卿克里是代表國際社會與伊朗談判的「首席談判人」，反映奧巴馬政府對協議的巨大投入。協議規定，伊朗將在未來十年，接受國際原子能機構對其核設施的嚴格監督，確保核設施純為民用；大幅削減現有的濃縮鈾儲備（幅度近98%），確保在未來至少需要12個月，才能達到製造核武的原料儲備（核協議訂立時，國際社會估計伊朗僅剩2至3個月，就能提煉足夠的製造核彈的原料）。作為交換，國際社會取消對伊朗經濟（尤其是石油出口）制裁，預計伊朗因此獲得7%-8% 的年經濟增長。這份協議對伊朗核設施的監督和限制有效期為十年，十年後，國際社會將在五年內，逐步取消這些限制。

特朗普對這份歷史性協議的批判，正是從其「十年有效期」入手，指這份協議「不夠嚴格」，僅僅是暫時延緩了伊朗研發核武器的速度，而在共和黨內部、軍方，認同這觀點的人可不少。特朗普競選時說過，一旦他當選，將以更強硬的姿態，與伊朗重新談判。表面上，在特朗普公佈的「百日政綱」中，尚未見到「推翻 JCPOA」這一條。畢竟JCPOA 並非美國與伊朗的雙邊協議，而是包括六國與歐盟在內的多邊協議，目前各方都沒有異議，聯合國對伊朗的制裁取消也正按部就班，美國若單方面將之推翻，既不負責任，可行性亦存疑。

不過，特朗普並不需要真的「推翻」協議，也能達到推倒重來的目的。在國際制裁體系外，美國財政部一直另有一套對伊朗的制裁體系，特朗普就任後，若執意對伊朗進一步施壓，下達新的制裁指令，國際社會也莫可奈何。即使是現在，伊朗軍事組織Islamic Revolutionary Guard Corps （IRGC）依然被美國視為恐怖組織，其經濟活動佔伊朗經濟的35%；美國財政部規定，任何與 IRGC 控股超過50%的公司有經濟往來的外資，都會被美國罰款。IRGC 在全球設有多家空殼公司，控股都低於50%，就是為了夥伴逃避美國制裁。只要特朗普令罰款標準調低，伊朗的收入已久大受影響。

根據現時美國法律，伊朗的經濟活動若與美國金融體系發生聯繫，即屬違法，但美元交易不在此限。特朗普也可以推出新法案，規定伊朗與美國之外的其他國家進行以美元結算的交易，也受美國司法管轄，在強美元時代，這也是有力一著。特朗普還可以針對伊朗「與恐怖活動有關」的企業、「侵犯人權」的組織作出新制裁，這些舉措都在 JCPOA 框架之外，那麼就不算違反協議。一般相信，特朗普為了對支持者交代，很難完全對奧巴馬的協議照單全收，以上這些，多多少少會做一點。

伊朗被逼走回頭路？

對伊朗而言，這樣的趨勢，可謂極大警號。魯哈尼日前在演說中稱，「伊朗絕不允許特朗普撕毀 JCPOA」，並會在國際層面，就來自美國的任何可能違反 JCPOA 的舉措申訴，進而採取「報復行動」。問題是，伊朗可以怎樣報復？無論做什麼，都是削弱目前改革派政府的威望，起碼對魯哈尼政府而言，沒有任何勝望。魯哈尼說服國內保守派達成核協議，靠的就是「以核武換經濟」這道公式，一旦公式失靈，保守派大反撲可期。早前筆者訪問過伊朗駐香港總領事，他對JCPOA延續下去信心十足，依然積極鼓勵商人到伊朗開荒投資，認為假如美國作為超級大國也出爾反爾，乃「不可想象」。可是美國真的出爾反爾後，這些官員連自身的去留也成疑問，無論之前說過甚麼，可能一概失效。

伊朗在保守派煽動民粹壓力下，面對美國的動作，恐怕很難不強硬回應，乃至重新啟動核燃料生產，也不是不可能，儘管那樣正中美國右翼下懷。要是對美國完全就範，政府卻有下台危機。無論怎樣，伊朗對美國難得累積的有限度信任，隨著特朗普「新政」，可能徹底崩潰，新一代伊朗人也會被推向對立面。一旦事情發展到這一步，JCPOA 前功盡棄，要再進行一輪涵蓋各方的十年馬拉松談判，乃難以想像，伊朗只會更依靠俄羅斯和中國，對美國主導談判的敵意，只會更深。中國外長王毅已表態稱：「任何參與伊朗核協議國家的政府換屆，都不應影響協議執行」，明顯針對特朗普。但中俄都沒有能力改變美國外交，屆時順水推舟，和伊朗建立更緊密關係，卻是情理之中。這一切，對世界和平而言，都絕非佳音。

其實，美國就算要顯示「勇武」立場，也有另一種對伊朗政策，例如經濟層面「胡蘿蔔＋大棒」升級版，奧巴馬政府的一系列舉措，正是這樣。一方面，美國國會日前投票，將美國既有的對伊朗經濟制裁延續十年，奧巴馬亦有意簽署，稱其與 JCPOA 無關；另一方面，奧巴馬又可能運用行政權力，要求部分制裁法案「免於執行」，並考慮對企業發放更多「特別許可」，鼓勵其進入伊朗市場，目的是令伊朗逐漸依賴美國，方便日後「和平演變」。不過對特朗普而言，這是曠日持久的慢動作，未免過份軟弱，而且不能杜絕伊朗擁有核武的危機。通過推倒重來，取悅軍方，樹立威望，拉攏共和黨部份建制派，滿足以色列、和國內極具影響力的猶太人，對中俄敲山震虎，而不會對國內經濟帶來任何損失，卻是一本萬利的生意。至於伊朗人民的生活、地緣政治的連鎖效應，卻是他計算以外的另一回事了。

沈旭暉 亞洲週刊 2017年1月