德國難民政策：默克爾的理想與現實

德國一周內發生4宗恐怖襲擊，雖然不是所有都與新移民、難民或穆斯林有關，但已足以令這個歐洲大國人心惶惶，默克爾的難民政策尤其面對壓力。根據德國統計部門的數據，單在2015年，德國就接收了超過100萬難民，其中大部分來自敍利亞。

默克爾最初對難民採取「無條件歡迎」立場，在邊境不設檢查站，民意最初也傾向支持，民眾紛紛捐款捐物。然而，政策實施半年後，德國社會經濟的承載力 即受到明顯挑戰，各州長官和市民都開始質疑默克爾的智慧，默克爾的口風也不得不稍作收緊，但本質並未改變。評論開始視默克爾的難民政策為一場政治豪賭，但 背後的文化和經濟原因，同樣不能忽視。彭博資訊時事評論員別爾希斯基（Leonid Bershidsky）曾於去年撰文，談及德國難民政策的歷史因素，就是很好的切入點。

根據上文和不同德國學者的理解，例如研究難民問題的本德爾（Petra Bendel），我們不難發現二戰時期納粹黨的所作所為，成了德國民眾和政治家的共同傷痕，令德國社會長期對難民抱有一種「Welcome Culture」，潛意識希望以此來贖罪，就像德國對以色列特別謹慎客氣，也有這種情結在內。今天國際社會處理難民問題的基本綱領《1951難民地位公 約》，背景正是二戰期間，猶太人為躲避納粹種族滅絕而流落歐洲；目前德國社會不少民眾本身，即是當年的難民。因此善待難民，算是一種戰後共識。

「西德大愛」受惠者

二戰後，德國長期接納來自歐洲各國的移民及其後代，德國社會也成立各類幫助新移民融入社會的NGO，他們一方面累積了相當社會服務經驗，另一方面也 成了社會的重要持份者。敍利亞難民危機出現後，眾多本地NGO及志願者積極在各個難民營開設語言課程，提供各類社會救濟服務。當然，在右翼團體眼中，這些NGO為進行「可持續社運」，才以本末倒置的眼光看待難民問題，是否屬實，可自行判斷。同樣因為納粹的歷史，難民、種族等議題長期成為德國政治的紅線。德 國明斯特大學（Muenster University）的移民問題專家特蘭哈特（Dietrich Thranhardt）認為，德國保守派不會輕易打「難民牌」，與英法等國的政治氛圍形成鮮明對比：當歐洲政壇都以難民問題作為攻擊政敵的突破口時，德國 依然把這類舉動視為極端主義。

德國戰後政治文化是政治正確當道，任何被指為「新納粹」的傾向，都會成為眾矢之的。而極右派長期被邊緣化，不少文化符號不但成了禁忌，甚至是違法， 都構成一種潛在大反彈的危機。德國萊比錫大學最近公布了一項備受爭議的調查，說每10個德國人就有一人渴望「Fuhrer」（元首）回歸；其實無論方法論多麼有問題，這類調查提及當年希特拉的頭銜「Fuhrer」，放在10年前已是匪夷所思。

至於默克爾本人在東德成長的背景，也是理解其難民政策的另一源頭。默克爾在東德親歷柏林墻倒塌、兩德統一的過程，再成為全德領袖，某程度上，正是「西德大愛」的受惠者。美國國際政治學者John Harper認為，默克爾政府對難民的態度，與德國統一的歷史息息相關：當年東西德之間存在巨大的社會經濟差距，也有呼聲要暫緩消化東德，但最終西德政府決意敞開大門，將社會財政資源大舉投向東德，幫助東德人重建家園、實現社會融合。這段歷史，不但成了德國的「道德領導力」泉源，也是默克爾及其同輩東德人的集體回憶。默克爾秉承當年西德接納東德的人道主義精神，竭盡所能對難民施以援手，同樣有確立「道德領導力」的意圖。

當然，在種種歷史文化因素外，德國的難民政策也包含現實經濟和外交的算盤。在經濟方面，德國政府通過引進外來勞動力，彌補本國勞動力短缺的歷史，可追溯至1960年代，當時德國與土耳其、各南歐國家等簽訂雙邊勞工僱傭協議，引入移民勞工，以發展製造業。今天德國人口進一步老化，引入難民身份的優質勞工，也是划算的安排。默克爾政府強調，德國無需為接納難民開支而徵稅，亦承諾財政收支平衡，因為難民的勞動力價值足以抵消一切。

加上難民潮的源頭雖然是敘利亞，他們進入歐洲的其中一個主要途徑則是土耳其，而正如本欄曾介紹，歷史上德土淵源甚深，尤其是兩國訂立勞務輸出協議後，土裔移民在德國社會的數量不斷壯大，赴德定居的土耳其人從1961年的數千人增長至如今上百萬人，加上後裔，土裔社群有近三百萬人，影響力不可小覷。假如德國及其主導的歐盟對難民關上大門，即相當於把難民推回土耳其，德國的土裔社群固然不滿，也不符合德國的外交利益。土耳其政變後局勢急變，那是另一回事，或許令德國改變難民政策少了一重顧慮，亦未可知。

不少評論期望默克爾在連環襲擊後，改變難民政策，其實在她的立場而言，迴旋空間實在頗為有限，反正目前德國未有其他有足夠威望的領袖挑戰她的個人地位，唯有希望民間反彈慢慢平息。問題是德國民意的逆轉究竟是長期，還是短期？德國社會對難民的承載力畢竟有上限，恐怖分子以難民身份混入、並發動恐怖襲擊的可能性也已得到驗證，加上全球右傾，英國脫歐，歐洲各國本土派坐大，這些都令德國善待難民的傳統面對結構性挑戰。假如類似襲擊「只是」法國那樣，半年「才」出現一次大規模的震憾，德國戰後根深蒂固的反納粹圖騰，還能持續一陣子，但假如襲擊繼續密集出現，震憾強大得足以抵消一代人的納粹記憶和統一回憶，整個德國政壇的權力結構，都會出現天翻地覆的改變。我們當然不希望這會發生，但誰能保證德國不是下一隻黑天鵝？

小詞典：日內瓦難民地位公約（Convention Relating to the Status of Refugees）

聯合國為處理二戰後歐洲難民問題，而於1951年在日內瓦達成的國際公約。它提出了難民的定義、資格確定條件和享有的權利，成為歐洲各國救濟難民的法律基礎。1966年，聯合國在《難民地位公約》基礎上，新訂立《有關難民地位的議定書》，將處理難民問題原則的適用擴大至全世界。