他山之石：塞班島的一國兩制

此刻身在太平洋塞班島（Saipan），人們眼中的度假天堂，但這裏廣為人知的卻是源自她與美國「大陸」的微妙關係。某程度上，這裏也是「一國兩制」的實驗，不過實驗效果大不同而已。

塞班島所屬的政治實體是「北馬里亞納群島自由邦」（Commonwealth of the Northern Mariana Islands，簡稱CNMI），下轄15個島嶼，塞班島是首府，與關島鄰近，戰略地位重要，原住民是查莫洛人（Chamorro），與關島的查莫洛人是一個整體。西班牙成為全球帝國時，殖民了這一帶島嶼，直到美西戰爭戰敗，關島割讓予美國，其他島嶼則售予德國；關島與塞班島的命運才開始分開。

不久，德國在一次大戰戰敗，這些島嶼由日本奪取，並得到國際聯盟確認為日本「委任統治地」，再成為大日本帝國「南洋廳」，是二戰太平洋戰爭的關鍵戰場，當時這些島民已自視為日本人。戰後這些島嶼由聯合國劃為「太平洋群島託管地」（Trust Territory of the Pacific Islands），由美國管轄，最終以邁向非殖化為目標。

這些島群對自己的前途有不同抉擇， 密克羅尼西亞聯邦、帛琉、馬紹爾群島輾轉與美國簽訂《自由聯合國家條約》，成為聯合國會員國。至於經濟相對發展得最好的北馬里亞納群島，也於1972至1975年間與美國政府就前途問題展開談判，最終通過公投，決定成為美國的「自由邦」（Commonwealth）。目前波多黎各也是美國的「自由邦」，還有獨立前的菲律賓也是，不過每個自由邦都有自己的憲政條文，並有微細差異。

在現行安排下，美國政府全權負責當地國防外交，其他當地人基本上完全自治。北馬里亞納群島照搬了美國的「三權分立」政治模式，以美國總統為國家元首，但自己擁有獨立制憲權，有自己的憲法，地方行政長官「總督」經直選產生，也有自己的議會和政黨，並由美國國會授權行使獨立的司法裁判權。

北馬里亞納向美國派駐代表，自2009年起，正式加入美國國會，雖無權投票，但可參與國會其他事宜，例如在委員會發聲。正因有了美國本土支撐，北馬里亞納參與國際貿易、發展旅遊業時才有競爭力，而又因為享有自治權，也能基本照顧本土利益，這才是「一國兩制」應有的優勢。現在北馬里亞納公民都是美國公民，絕大部分聯邦法律亦適用於此，但它不屬美國關稅區，一度擁有獨立出入境管轄權、最低工資法制定權，不過因為醜聞頻生，近年才先後被美國收回。

這些醜聞所在，也是「一國兩制」灰色地帶的生存空間。由於北馬里亞納既和美國有不一樣的關稅、出入境管制和工資法，貨物卻能往美國本土傾銷，所以成為廉價勞工聚集地，製衣工廠一度蓬勃發展，吸納了大量來自中國、東南亞的外勞，一說甚至有使用童工，為國際名牌提供原始服裝製作。這盤生意崩潰，一來因為世貿修改限額，令美國容許各國製造的貨物在本國銷售，塞班島工廠立刻失去競爭力。二來為北馬里亞納做說客的中間人爆出貪污醜聞，輿論大譁，美國國會逐步要當地跟隨最低工資，令血汗工人再不能生存。最後是美國收回移民政策，令華工走到當地，比從前略為麻煩。

但一雞死一雞鳴，北馬里亞納很快就利用同樣的「一國兩制」灰色地帶，找到另一財路，就是賭場。其實賭場在北馬里亞納已出現了一段時間，不過塞班島原來是否決興建賭場的，只是因為自身失業等問題，最終還是妥協。當地賭場出現不久，目前只是試業，正式大賭場明年才落成，已聲稱將成為全球第四大規模。那裏有大量中國賭客，因為北馬里亞納對中國遊客免簽證，這也是全球唯一對中國人免簽的美國領土，單是這點，就確保客似雲來。

因為曲折的歷史演變，塞班島自然有自己的身份認同。在向遊客介紹塞班島歷史文化的網站上，塞班島自豪地宣稱，「西班牙人為塞班島帶來基督教，德國人帶來了可可貿易，日本人帶來了農業和工業經濟，而美國人則帶來了自治精神」。目前，塞班島上除了原住民查莫羅人、加羅林人、美國大陸人之外，還有日裔、華裔、菲律賓裔、孟加拉裔、歐洲殖民者的後代，各自代表了塞班島的不同面向。

那為何塞班島並未像鄰國馬紹爾群島等獨立建國？背後的原因也十分有趣。塞班島的原住民查莫羅人其實希望與關島的查莫羅弟兄合併，但因為二戰時各為其主，被關島公投拒絕。但北馬里亞納這邊依然不希望和關島越走越遠，擔心獨立會慢慢被密克羅尼西亞聯邦等非查莫羅國家同化，情願與美國本土建立密切聯繫。事實上，馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦等雖然成了獨立國家，但依然與美國保持特殊合作關係，例如接受來自美國的財政援助、讓美軍協助國防等，公民自由進出美國，同時享有美國公民的大部份權益，差別在於美國不能代他們決定參戰，美國的援助也不及對自由邦的規模等。結果這些國家的經濟發展相對較慢，究竟爭來的主權是否值得，長期是當地的爭議話題。

北馬里亞納也有人提出「第二次前途問題」，例如曾有總督主張通過和關島合併，成為美國的第51州，而在中國遊客、資金越來越主導群島的情況下，本土主義會否反彈，或美國會否警惕「第二島鏈群」被入侵，也值得觀察。不過由於當地早已形同獨立，又享有美國身份，這樣的公式，對絕大多數追求簡單生活的島民而言，已十分滿足，所以反而沒有甚麼「北馬獨」或「塞獨」運動出現。其實打擊分離主義的藝術，就是那麼簡單，塞班島小國寡民的智慧，難道別的地方沒有嗎？

小詞典：馬紹爾群島 (Marshall Islands)

太平洋國家，和塞班島歷史淵源甚深，同時先後成為西班牙、德國、日本、美國殖民地或託管地，1979年公投否決成為密克羅尼西亞聯邦一部份，從此自治，1986年與美國簽訂「自由聯合國家條約」宣告獨立，1991年聯合國終止託管協議，成為聯合國成員國，但依然和美國關係密切。當地經濟發展相對落後，曾長期售賣護照予華人，近年這業務已式微。